Розглядаючи адміністративну справу вписьмовому провадженні, суд завжди намагаєтьсядати об’єктивну оцінку спірним правовідносинам влади-підпорядкування, маючиперед собою лише купу письмових матеріалів. Це складна й кропітка діяльність,що вимагає значної концентрації уваги й часу. Водночас усі намагання служителівФеміди якісно розглянути справу в порядку письмового провадження зводилися бнанівець, якби цей процес не завершувався ухваленням акта, який би ставивкрапку у вирішенні публічно-правового спору. Мова йде про судове рішення, що віддзеркалюєстан проведеної роботи по дослідженню спірних правовідносин і захиступравомочностей суб’єктів права, містить відповідь суду за суттю заявленихсторонами спору вимог, яка дається за допомогою використання норм права. У тойже час, ухвалюючи рішення в письмовомупровадженні, суд повинен пам’ятати про вимоги, що висуваються до актівправосуддя, недотримання яких створить передумови для подання апеляційноїскарги. Про ці вимоги й піде мова в даній статті.
Слід нагадати, що вимоги, яким маєвідповідати рішення суду, передбачені законом і поділяються на дві групи: 1)вимоги, які пред’являються до змісту судового рішення; 2) вимоги, якіпред’являються до форми судового рішення. Ми недаремно звертаємо на це увагу,оскільки рішення адміністративного суду, як і будь-який інший документ, має двіскладові: внутрішню, так звану «текстовку», що надає йому змістовногонаповнення, і зовнішню – форму, яка нерозривно пов’язана з цією «текстовкою». Саметому акти правосуддя повинні відповідати вимогам закону не тільки за змістом,але й за формою.
ДО ЗМІСТОВНОГО РІШЕННЯ НЕ ПРИСКІПАЄШСЯ!
Практика показує, що судове рішення,ухвалене в письмовому провадженні, за змістом має бути законним, обґрунтованим,повним і точним. При цьому законність і обґрунтованість можна назватиобов’язковими вимогами, недотримання яких завжди викликає неправосудністьрішення й створює передумови для подання апеляційного скарги, а повноту йточність – факультативними, оскільки до таких наслідків вони не призводять.
Звернемося до аналізу зазначенихвимог.
ЗАКОННІСТЬ
Згідно з ч. 2 ст. 159 Кодексуадміністративного судочинства України[1]законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права придотриманні норм процесуального права. Зі змісту вказаної норми вбачається, щозаконність обумовлюється двома факторами: 1) правильне застосування судомматеріально-правових норм; 2) дотримання норм процесуального права. Розглянемобільш детально кожну з указаних складових з огляду на практику.
Під час розгляду адміністративноїсправи в порядку письмового провадження суд застосовує норму матеріальногоправа поетапно. Спочатку відбувається юридична кваліфікація суспільнихвідносин, які виникли між сторонами публічно-правового спору. Для цього суд ретельновивчає позовну заяву й додані до неї документи, заперечення проти позову, якщотаке надійшло від відповідача, досліджує всі інші наявні докази. Зазначені дії вчиняютьсямаксимально уважно й повільно з тією метою, аби поза увагою не залишилася жоднаважлива деталь, яка в подальшому може вплинути на визначення прав і обов’язківсторін. Розглядаючи справу в порядку письмового провадження, суду легше надатиюридичну кваліфікацію правовідносинам, оскільки він обмежений лише матеріалами,що були надані особами, які беруть участь у справі, до початку судовогорозгляду. За таких обставин не потрібно згадувати пояснення сторін, свідків чиекспертів, оскільки вони не беруть участь у процесі. Суд має справу лише зпаперами, з яких він і отримує всю необхідну інформацію.
Установивши юридичну природу правовідносин,які виникли між сторонами спору, суд переходить до наступного етапузастосування норми матеріального права – тлумачення її змісту. У його рамкахвідбувається з’ясування сутності й значення конкретних положень відповідногонормативного акта. При цьому якість тлумачення суддею норми права залежитьвиключно від його професійної обізнаності й знань, які іноді залишають бажатикращого.
Останнім етапом у застосуванні нормправа є наведення в мотивувальній частині положень закону, якими суд керувавсяпід час ухвалення рішення.
Неможна залишити поза увагою той факт,що під час застосування норм матеріального права суд здатен припускатисяпомилок. Як свідчить практика, судові помилки виявляються в тому, що суд можезастосувати закон, який не підлягає застосуванню, чи не застосувати закон, щопідлягає застосуванню, чи неправильно витлумачити закон. Застосовуючиненалежний закон, суд бере до уваги норму, яка міститься в ньому, проте нестосується спірних правовідносин. Іншими словами, суд помилково застосовує нетой закон, який потрібно було б застосувати. Незастосування закону, якийпідлягає застосуванню, полягає в тому, що суд залишає осторонь нормиматеріального права, які регулюють відповідні правовідносини, і ухвалюєрішення, яке йде врозріз із цими нормами. За такої ситуації суд вирішуєпублічно-правовий спір не на підставі діючого законодавства, а всупереч йому.
Окремо слід звернути увагу на такупомилку, як неправильне тлумачення закону. Вона полягає в тому, що судправильно визначає норму, яка підлягає застосуванню, однак хибно розуміє їїзміст. Тобто в мотивувальній частині судового рішення суд робить посилання на конкретнеположення закону в обґрунтування своїх думок, проте неправильно його тлумачить.Як правило, подібні випадки часто трапляються, коли застосуванню підлягаєнорма, що має альтернативну диспозицію, яка дає можливість учасникам правовихвідносин варіювати свою поведінку в межах, установлених дано нормою.
Отже, щоб рішення вважалося таким, щоухвалене відповідно до норм матеріального права, суд повинен: 1) правильнокваліфікувати спірні правовідносини, визначивши їх зміст; 2) правильно обратинорму закону, яка регулює ці правовідносини, і здійснити її тлумачення; 3)застосувати обрану норму закону до конкретних публічно-правових відносин.
Другою обов’язковою умовою законностісудового рішення, ухваленого в письмовому провадженні, є його прийняття здотриманням норм процесуального права. Дані норми представляють собою чіткийалгоритм дій, які має вчиняти суд, вирішуючи публічно-правовий спір по суті. Цене звичайні правила, які розташовані у відповідній послідовності, а системакерівних положень, які визначають процедуру розгляду справи в порядкуписьмового провадження, сприяють повному й всебічному з’ясуванню її обставин зєдиною метою – ухвалення законного рішення. Норми процесуального права можнапорівняти з довжелезним ланцюгом, який складається з великої кількості окремихланок. Якщо будь-яку з них вилучити, цей ланцюг втратить свою монолітність істане розірваним. Тем ж саме стосується і норм процесуального права. Нехтуваннябудь-якою з них у кінцевому результаті може спричинити порушення інших положеньзакону й призвести до фатальних наслідків у вигляді прийняття неправосудногорішення. Зважаючи на це, можна зробити висновок, що суд зобов’язаний вчинятивсі процесуальні дії лише у формі й у спосіб, які прямо передбачені КАСУкраїни. Йому забороняється відступати від них, крім випадків, якібезпосередньо визначені законом. Дотримуючись норм процесуального права, судстворює передумови для належного розвитку процесу, а отже і для правильноговирішення публічно-правового спору по суті.
Беручи до уваги вищевикладене, кожнасторона справи, так само, як і її представник, повинна не просто читати рішеннясуду, ухвалене в письмовому провадженні, але й простежувати, уважно перевірятиалгоритм застосування судом матеріально-правових норм і дотримання нормпроцесуального права, оскільки виявлені похибки суду можуть стати підставою дляапеляційного оскарження акта правосуддя.
ОБГРУНТОВАНІСТЬ
Наступною вимогою, яка висувається досудового рішення, ухваленого в письмовому провадженні, є обґрунтованість. Засвоїм змістом рішення може вважатися обґрунтованим лише тоді, коли в йогооснову покладені належні докази. У той же час одних доказів недостатньо длятого, аби говорити про доведеність позиції тієї чи іншої сторони у справі.Потрібне ще одне і, на нашу думку, найголовніше – уміння судді оцінити докази йдійти висновку щодо стану, який фактично склався. Недаремно в ч. 1 ст. 86 КАСУкраїни зазначено, що суд оцінює докази, які є у справі,за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому,всебічному, повному й об'єктивному дослідженні. В ідеалі на практиці це повинновідбуватися наступним чином.
Етап перший. Розглядаючиадміністративну справу в порядку письмового провадження, суд повинен повноз’ясувати обставини справи. Зокрема, потрібно визначити юридичні факти, якімають відношення до публічно-правового спору. При цьому суд повинен встановитиабсолютно всі без виключення фактичні дані, які мають значення для справи.Нез’ясування судом хоча б одного факту свідчитиме про неповноту дослідженняобставин справи, що в кінцевому результаті призведе до ухвалення неправосудногорішення, а також утворить передумови для його можливого апеляційногооскарження.
Етап другий. Однелише встановлення фактів, які мають значення для справи, ще не означає їхдоведеність, оскільки кожен з них вимагає обґрунтування. Встановивши факти, судмає всебічно й повно їх дослідити. При цьому, розглядаючи адміністративнусправу в порядку письмового провадження, суд вивчає лише ті відомості, якімістяться в наявних у нього матеріалах. Інакше кажучи, суд обмежений доказовоюбазою, на підставі якої він робитиме висновок у справі. Саме тому суд повиненвивчити кожен доказ, виявити всі можливі протиріччя між ними й установити, якийз них є більш достовірним. Крім того, всі ці дії суд має вчиняти, залишаючисьмаксимально об’єктивним. Суд зобов’язаний оцінювати докази незалежно від стороннього впливу, виходячи ізсукупності наявнихдоказів, кожен з якихне має заздалегідьвстановленої сили, тобтооцінювати їхза своїм внутрішнім переконанням.
Етап третій. Суд,ухвалюючи рішення у справі, яку він розглядав у порядку письмового провадження,не може брати до уваги неналежні, недопустимі, недостовірні, неповні докази.Тобто рішення повинно ґрунтуватися лише на тих доказах, які стосуються предметаспору, були одержані за встановленою законом процедурою, відповідають фактичнійдійсності й досліджені під час судового розгляду. Судове рішення може вважатисяобґрунтованим лише тоді, коли суд встановить усі юридичні факти, які маютьвідношення до публічно-правового спору, а його висновки будуть підтверджуватисявсебічно дослідженими достовірними доказами.
Таким чином, розглядаючи адміністративнусправу в порядку письмового провадження, суд повинен дотримуватися певногоалгоритму дій: 1) повно визначити коло юридичних фактів, які мають значення длясправи; 2) оцінити належність, допустимість, достовірність кожного доказуокремо, а також достатність і взаємний зв’язок доказів у їх сукупності;3) зробити висновки про наявність або відсутність юридичних фактів, якімають значення для справи, беручи до уваги при цьому тільки досліджені докази. Лишеза таких умов рішення суду вважатиметься обґрунтованим.
Звертаємо увагу на те, що ч. 3 ст.159 КАС України обґрунтованим називає рішення, ухвалене судом на підставі повноі всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тимидоказами, які були досліджені в судовому засіданні. У той же час такевизначення не враховує особливостей деяких форм відправлення адміністративногосудочинства, зокрема, письмового й скороченого провадження, які не передбачаютьпроведення судового засідання. На це звертає увагу Пленум Вищого адміністративногосуду України у своїй постанові «Про судове рішення в адміністративній справі»від 20.05.2013 р. № 7, у п. 4 якої зазначено, що обґрунтованимє рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин вадміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені підчас судового розгляду справи (у судовому засіданні, у порядку скороченого чиписьмового провадження) з урахуванням вимог ст. 70 КАС Українищодо належності та допустимості доказів або обставин, які не підлягаютьдоказуванню, і висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки євичерпними.
Слід зазначити, що недотриманнясудами вимог обґрунтованості під час ухвалення рішення у справі створюєпередумови для його апеляційного оскарження (п. 4 ч. 1 ст. 187 КАС України). Зурахуванням цього сторони і їх представники, знайомлячись зі змістом рішення,ухваленого в письмовому провадженні, обов’язково повинні звертати увагу нависновки суду.
ПОВНОТА
Судове рішення, ухвалене в письмовомупровадженні, має відповідати також вимогам повноти. Повним слід уважати судоверішення, якщо в ньому міститься відповідь на всі заявлені позивачем вимоги йвисунуті проти них заперечення. Зокрема, постановляючи відповідний актправосуддя, суд повинен відобразити в ньому всі позовні вимоги, щодо якихдосліджувалися докази, вирішити питання про судові витрати, про право, а такожпро спосіб виконання судового рішення.
Слід пам’ятати, що ухвалення судом неповногорішення у справі не є порушенням вимог законності й не породжує підстав дляйого апеляційного оскарження. Так, на практиці інколи мають місце випадки, колисуд, ухвалюючи рішення у справі, з незрозумілих причин не вирішує питання пророзподіл судових витрат (наприклад, постанова Херсонського окружногоадміністративного суду від 04.07.2013 року у справі № 821/1726/13-а , постанова Одеського окружногоадміністративного суду від 06.05.2014 року у справі № 815/8214/13-а) . За такої ситуації, а також в інших випадках, передбачених ст. 168КАС України, особа до закінчення строку на виконання судового рішення має правозвернутися до суду із заявою про ухвалення додаткового рішення у справі, якимостаточно й усуваються всі недоліки щодо його неповноти.
ТОЧНІСТЬ
Точність судового рішення, ухваленогов письмовому провадженні, полягає в тому, що суд зобов’язаний правильнозазначати всі відомості, які стосуються сторін, предмету позову й обставинсправи. Точність – це одна з обов’язкових вимог, якій має відповідати судоверішення, ухвалене в письмовому провадженні. На жаль, сьогодні на практицідосить часто трапляються випадки, коли суди, ухвалюючи рішення у справі,припускаються як арифметичних помилок, так і описок (наприклад, постанова Чернігівського окружного адміністративногосуду від 24.12.2013 року у справі № 825/2082/13-а, ухвала Львівського окружногоадміністративного суду від 20.09.2013 року у справі № 813/6668/13-а). Мабуть, кожен юрист у своїйпрактичній діяльності зіштовхувався з проблемою описок і арифметичних помилок усудовому рішенні. З урахуванням цього хотілося б зазначити, що такі помилки не спричиняють неправосудністьрішення й не породжують підстав для його апеляційного оскарження у зв’язку зтим, що відповідно до ч. 1 ст. 169 КАС України суд може з власної ініціативи або зазаявою особи, що брала участь у справі, чи іншої заінтересованої особивиправити допущені в судовому рішенні цього суду описки, очевидні арифметичніпомилки незалежно від того, набрало судове рішення законної сили чи ні. Слідвизнати, що подібний механізм приведення рішення, ухваленого в письмовомупровадженні, у відповідність з матеріалами справи, з одного боку, є доволіпростим, а з іншого – дієвим.
ФОРМА – «СЕСТРА» ЗМІСТУ
Слід зауважити, що до форми судовогорішення, ухваленого в письмовому провадженні, також висуваються певні вимоги. Зурахуванням цього представники сторін повинні приділяти підвищену увагуобов’язковим реквізитам і порядку викладення матеріалу в судовому рішенні зтією метою, щоб виявити відповідні неточності й скористатися ними як підставоюдля оскарження такого акта правосуддя.
Як відомо, і постанова, і ухваламають бути оформлені у вигляді письмового документа й викладатись у суворійпослідовності, а саме складатися зі вступної, описової, мотивувальної йрезолютивної частини. Спочатку проаналізуємо вимоги, які висуваються законом допостанови, ухваленої в письмовому провадженні.
Так, у вступній частині постанови,яка ухвалена в письмовому провадженні, в обов’язковому порядку маютьзазначатися:
1) дата, час і місце ухваленняпостанови. Як правило, під датою й часом ухвалення постанови слід розуміти датуїї складання й підписання. Місцем же ухвалення постанови є місцезнаходженнясуду;
2) найменування адміністративногосуду, яке повинно відповідати положенням Указу президента України від16.11.2004 року № 1417 «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративнихсудів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів» (із подальшимизмінами);
3) прізвища й ініціали судді(суддів), а у випадку колегіального розгляду справи необхідно зазначатиголовуючого. Відмітимо, що згідно з Рішенням Конституційного Суду України від08.12.2011 р. № 16–рп/2011 у справі про фіксування судового процесу технічнимизасобами під час розгляду справи в письмовому провадженні фіксування процесутехнічними засобами не здійснюється. При цьому журнал судового засідання такожне ведеться, оскільки відповідно до п. 10 ст. 3 КАС України в письмовомупровадженні справа розглядається без проведення судового засідання. Зурахуванням цього
секретар судового засідання не бере участі увирішенні публічно-правового спору в порядку письмового провадження, тому йогопрізвище й ініціали в постанові не вказуються;
4) імена (найменування) сторін йінших осіб, які беруть участь у справі;
5) предмет адміністративного позову.Він зазначається стисло в обсязі, який дає змогу зрозуміти суть спору;
6) номер адміністративної справи. Слідзауважити, що в підпункті 6.41 Інструкції з діловодства в апеляційних імісцевих адміністративних судах, затвердженої наказом Державної судовоїадміністрації України від 05.12.2006 р. № 155, яка вже втратила чинність,містилось положення, згідно з яким нижче назви процесуального документа вправому верхньому куті напроти дати мав проставлятися номер справи. Натомість ст.163 КАС України не містить вимоги щодо обов’язкового зазначення у вступнійчастині постанови номеру справи. Так само прямо на це не вказується й вІнструкції з діловодства в адміністративних судах України, затвердженій наказомДержавної судової адміністрації України від 17.12.2013 р. № 174[2].У п. 6.6.17 даної Інструкції лише прописано, що документи суду (ухвали,постанови, листи тощо) оформлюються відповідно до встановленого зразка (додатки22, 23, 24). Однак, якщо проаналізувати зміст хоча б одного з цих додатків,можна побачити, що нижче назви процесуального документа правіше назви населеного пункту є місце, призначенедля проставляння номеру справи. Оскільки Інструкція є обов’язковою длявиконання, то, вирішуючи публічно-правовий спір у порядку письмовогопровадження, суд зобов’язаний зазначати у вступній частині постанови номерсправи.
7) якщо справа розглядалась у порядкуписьмового провадження, то у вступній частині постанови про це такожзазначається. Це обов’язкова вимога, ігнорувати яку суд не має права. У той жечас звертаємо увагу на те, що в ст. 163 КАС України положення подібногозмісту не значиться, і про це потрібно пам’ятати.
В описовій частині постанови,ухваленій у письмовому провадженні, мають зазначатися:
1) короткий зміст позовних вимог іпозиції відповідача. Суд повинен викласти зміст позовних вимог в обсязі,достатньому для розуміння їх сутності, зазначити обставини, якими позивачобґрунтовує свої вимоги, заперечення проти позову, якщо таке було подано досуду. Слід відзначити, що в описовій частині постанови, яка ухвалюється вписьмовому провадженні, не може бути відображено визнання позову, оскількивирішення публічно-правового спору відбувається без проведення судовогозасідання й за відсутності осіб, які беруть участь у справі. У зв’язку з цимвідповідач просто фізично не може визнати позов під час судового розгляду. Крімтого, за цих самих підстав у даній частині постанови не містяться поясненняосіб, які брали участь у справі;
2) інші докази, які були дослідженісудом. З цього приводу зазначимо, що суд в описовій частині постанови, якаухвалюється в письмовому провадженні, указує лише на ті докази, які він мав допочатку судового розгляду;
3) якщо публічно-правовий спірвирішувався в порядку письмового провадження, то в описовій частині постановисуд має зазначати підставу такого розгляду (ч. 4 ст. 122 або ч. 6 ст. 128 КАСУкраїни, як, наприклад, у постанові Житомирського окружного адміністративногосуду від 05.03.2014 року у справі № 806/7391/13-a) . Однак подібна вимога в КАС України не міститься, що значно ускладнюєпроцес правозастосування.
Мотивувальна частина постанови, якаухвалена в письмовому провадженні, є однією з найважливіших за змістомскладових судового рішення й повинна містити:
1) установлені судом обставини ізпосиланням на докази, а також мотиви неврахування окремих доказів. Вирішуючипублічно-правовий спір у порядку письмового провадження, суд зобов’язанийвсебічно й повно дослідити всі юридичні факти, що мають відношення до справи, атакож зазначити свою думку з приводу визнання їх установленими чиневстановленими. Він співставляє обставини, на які сторони посилаються дляобґрунтування своїх вимог і заперечень, з конкретними нормами матеріальногоправа. Саме в такий спосіб суд перевіряє юридичні факти й відсіює ті з них, якіне мають значення для справи. При цьому він повинен не тільки сформулювати своїумовиводи, а ще й довести їх. Іншими словами, суд має конкретно зазначити тідокази, які він взяв до уваги під час розгляду справи по суті й на основі якихвін приходить до певних висновків. У той же час досить рідко трапляютьсяситуації, коли акт правосуддя базується абсолютно на всіх доказах. Тому судповинен вказати на ті з них, які він не взяв до уваги під час ухвалення рішенняу справі, і обґрунтувати свою позицію;
2) мотиви, з яких суд виходив приприйнятті постанови, і положення закону, яким він керувався. У цій частиніпостанови суд робить посилання на конкретні норми матеріального права, напідставі яких він установлює зміст і характер правовідносин, які виникли міжсторонами спору, а також визначає обсяг їх прав й обов’язків. Суд повинен чіткообґрунтувати кожну свою думку, кожен свій висновок, посилаючись на окремі нормиматеріального права. Крім того, під час ухвалення в письмовому провадженніпостанови суд має викласти свої міркування з приводу розподілу судових витрат.Якщо суд уважатиме, що постанова вимагає негайного виконання, він зобов’язанийнавести підстави такого виконання з посиланням на положення закону.
Як свідчить практика, в переважнійбільшості випадків сторони не згодні саме з мотивувальною частиною судовихрішень, ухвалених в письмовому провадженні, що стає підставою для їхапеляційного оскарження. З урахуванням цього кожна думка суду, кожен наведениймотив повинні ретельно аналізуватися і перевірятися, оскільки в інший спосіб установитиневідповідність висновків суду фактичним обставинам справи неможливо.
Резолютивна частина є завершальною,найважливішою складовою постанови, ухваленої в письмовому провадженні. Вонамістить у собі результат вирішення публічно-правового спору, а саме: висновкисуду про задоволення адміністративного позову або про відмову в йогозадоволенні повністю чи частково; висновок суду по суті вимог; розподілусудових витрат; інших правових наслідків ухвалення рішення. Обов’язково врезолютивній частині постанови зазначається строк і порядок набрання неюзаконної сили і її оскарження. За загальним правилом, яке закріплено в ст. 254КАС України, постанова або ухвала суду першої інстанції набирає законної силипісля закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом,якщо таку скаргу не було подано. Якщо за результатами розгляду справи в порядкуписьмового провадження адміністративний позов було задоволено, то врезолютивній частині суд може встановити строк для поданнявідповідачем-суб’єктом владних повноважень до суду звіту про виконанняпостанови, якщо вона вимагає вчинення певних дій.
Проаналізувавши вимоги, яківисуваються до форми постанови, ухваленої в письмовому провадженні, можназазначити, що аналогічні вимоги з урахуванням особливостей, передбачених ст.165 КАС України, ставляться і до ухвал. З урахуванням цього немає потреби щераз зупинятися на їх дослідженні.
Наприкінці хотілося б сказати, що знаннявимог, які висуваються до судових рішень місцевих адміністративних судів,ухвалених в письмовому провадженні, є головною передумовою успішної підготовкидо написання в майбутньому грамотної і мотивованої апеляційної скарги.Розуміючи зміст кожної окремо взятої вимоги, практикуючий юрист може віднайти всіпомилки суду та використати їх задля захисту прав і законних інтересів клієнта,а, як відомо, ефективних захист інтересів клієнта – запорука успіху юриста.