Электронные петиции — один из наиболееудобных способов общественного краудсорсингу[1],где есть все: от генерации огромного количества идей до их верификацииподписями граждан. Хотя зачастую этот инструмент прямой демократии превращаетсяв пылесос достаточно странных предложений или откровенного «троллинга».Невзирая на это, в наше время электронные петиции достаточно популярный способонлайн-коммуникации граждан и власти во всем мире. А теперь такой инструментобщественного влияния стал доступен и в нашей стране.
Мировому сообществу институтэлектронных петиций известен уже достаточно давно. На сайте Белого дома (https://www.whitehouse.gov) в разделе«We тhe People» можно оставить любое предложение, которое, собравпредварительно больше 100000 подписей, в обязательном порядке рассматриваетсяПравительством. На сайте немецкого Бундестага (https://www.bundestag.de/bundestag) также есть раздел для онлайн-петиций,и там есть пре- и постмодерация: специальная комиссия решает, или публиковатьобращение, а после сбора 50000 подписей обсуждает такое обращение на открытомзаседании. В Великобритании первые шаги на пути развития института электронныхпетиций были сделаны еще в 2006 году из подачи тогдашнего премьер-министрастраны Тони Блера, когда на сайте официальной резиденции премьер-министра (https://www.gov.uk) разместилиэлектронную форму для того, чтобы любой британец смог бы инициировать темупетиции или подписаться за другие иницииативы. Сейчас ресурс для подачиэлектронных петиций размещен по адресу https://petition.parliament.uk/и довольно активно используется гражданами.
Украина не захотела оставаться встороне от достаточно динамического процесса распространения в мире такогоинструмента прямой демократии, каким являются электронные петиции, и, какследствие, 2 июля 2015 года Верховная Рада Украины приняла Закон № 577. Указанным Законом внедряется особая форма коллективногообращения граждан к Президенту Украины, Верховной Раде Украины,Кабинету Министров Украины и к органам местного самоуправления — электроннаяпетиция. В частности, Закон №577 вносит соответствующие дополнения вЗакон об обращениях граждан: в новой редакции излагается ст.5 «Требования кобращению» и раздел IIдополнен ст.231 «Электронная петиция, порядокее подачи и рассмотрения». Также, согласно раздела II «Заключительные ипереходные положения» Закона № 577,дополнениявносятся еще и в Регламент Верховной Рады, текст которого дополняется главой 361«Рассмотрение электронной петиции». Отметим, что сам Закон № 577 вступает в силу с 28.10.2015 г., а ст.231«Электронная петиция, порядок ее подачи и рассмотрения» Закона об обращениях граждан вступила в силу 29.08.2015 г.
Проанализируем, что же предоставитукраинскому обществу принятие Закона №577, смогут ли его положения приобрести практическое приложение, и с какимипроблемами могут столкнуться граждане во время подачи электронных петиций.
Кто подает петиции
В новой ст.231Закона об обращениях граждан содержитсяположение, согласно которому граждане могут обратиться кПрезиденту Украины, Верховной Раде Украины, Кабинету Министров Украины, органамместного самоуправления с электронными петициями через официальныйвеб-сайт органа, которому она адресована, или веб-сайт общественногообъединения, которое осуществляет сбор подписей в поддержку электронной петиции(часть первая ст.231). Отметим, что в соответствии со ст.1 ЗаконаУкраины от 18.01.2001 г. № 2235-III «О гражданстве Украины» гражданин Украины —это лицо, которое приобрело гражданство Украины в порядке, предусмотренномзаконами Украины и международными договорами Украины.
Таким образом, видим, что часть перваяст.231Закона об обращенияхграждан наделяет правом подавать электронные петицииисключительно граждан Украины. Но, по мнению автора, данное положениепротиворечит содержанию ст.40 Конституции Украины, согласно которой всеимеют право направлять индивидуальные или коллективные письменные обращениялибо лично обращаться в органы государственной власти, органы местногосамоуправления и к должностным и служебным лицам этих органов, которые обязанырассмотреть обращение и дать обоснованный ответ в установленный законом срок.
При таких обстоятельствахна практике может сложиться ситуация, когда другие лица, которые не являютсягражданами Украины (а это иностранцы, лица без гражданства, лица, которымУкраина предоставила убежище) не смогут ни стать автором электронной петиции(инициировать ее), ни присоединитьсяк ней, выразив таким способом свое мнение относительно обстоятельств,изложенных в обращении. Следовательно, права или законные интересыопределенного социального меньшинства являются незащищенными, а их доводы,просьбы, рассуждения — не услышанными. По мнению автора, такое развитие событийникоим образом нельзя считать шагом нашей страны к построению правовогогосударства и создания в ней добросовестного, ответственного, социальноактивного общества. А выходом из такой ситуации может стать, например,приведение в Законе об обращенияхграждан дефиниции понятия «гражданин», которое будет использоватьисключительно в рамках положений данного Закона, и которое охватит не толькограждан Украины, но и других физических лиц, которые находятся на территориинашего государства, и которые смогут воспользоваться правом на представлениеэлектронной петиции.
Как подаются петиции
Следующий проблемный момент, накоторый надо обратить внимание, заключается в том, что в Законе № 577 речь идет об обращении к органам власти черезсоответствующий официальный веб-сайт. Необходимо отметить, чтодействующее законодательство Украины не содержит определения понятия«официальный веб-сайт органа государственной власти и органа местногосамоуправления». С учетом этого на практике может возникнуть реальная проблема,например, в ситуации, когда лицо обратилось с электронной петицией не наофициальный веб-сайт Президента Украины (http://www.president.gov.ua),а на страницу главы нашего государства в социальной сети, или на страничкуАдминистрации Президента Украины в Facebook (https://www.facebook.com/president.gov.ua). Можно ли считать такое обращение таким,которое подано в установленном законом порядке, или все же оно не будетрассматриваться? Ответ на этот вопрос может быть неоднозначным ввиду того, чтозаконодательно не определены официальные интернет-порталы органовгосударственной власти и органов местного самоуправления.
Отметим также, что Закон № 577 предоставляет общественным объединениям право принимать электронныепетиции и собирать подписи в их поддержку. По мнению автора,предоставление общественным объединением права обнародовать электронные петициии фактически контролировать правильность сбора подписей в их поддержку можетпривести к серьезным злоупотреблениям правом на представление таких петиций. Ведьхотя в части девятой ст.231Законаоб обращениях граждан и сформулированы требования относительно контроляобщественного объединения за правильностью и честностью сбора подписей вподдержку электронной петиции, однако какой-либо ответственности за несоблюдениеэтих правил не предусмотрено. При этом является очевидным, что общественныеобъединения будут способствовать появлению и будут поддерживать именно тепетиции, в удовлетворении которых они заинтересованы, в связи с чем вряд лиможно рассчитывать на их объективность при осуществлении контроля за сборомподписей в поддержку таких петиций. Такое лоббирование интересов определенныхмасс населения может исказить саму идею общественного контроля за деятельностьюорганов государственной власти и органов местного самоуправления, а электронныепетиции превратятся в прихоти отдельных личностей. Поэтому, электронные петициивсе же должны были бы подаваться непосредственно в орган власти, в компетенциюкоторого входит решение того или иного вопроса, или в орган, уполномоченныйосуществлять работу с электронными петициями (например, как это сделано вЕвропейском Союзе, когда все петиции направляются в Комитет по петициямЕвропейского парламента).
Как оформляются петиции
В части второй ст.231Закона об обращениях граждан указано,что в электронной петиции должна быть изложена суть обращения, указан автор(инициатор) электронной петиции — фамилия, имя, отчество гражданина илиназвание общественного объединения (с указанием должностного лица), а такжеуказан адрес электронной почты.
Комплексный анализ положений Закона об обращениях граждан позволяетсделать вывод о том, что автор обращения — это лицо, которое подготовило инаправило обращение в орган власти, указав в таком обращении свою фамилию, имя,отчество, местожительство, а также подписавшее такое обращение (часть втораяст.5, часть первая ст.8 Закона).
Как видим, положения части второйст.231Закона об обращенияхграждан не обязывают автора электронной петиции подписывать такую петицию иуказывать свое местожительство. По нашему мнению, это является значительнымпробелом, который может привести к серьезным последствиям во времяправоприменения.
Главная проблема заключается в том,что интернет-пользователи не идентифицированы, и невозможно узнать, а незадействованы ли, например, виртуальные лица, которых вообще не существует вреальной жизни. В Украине пользователи не привязаны к своим IP -адресам, врезультате чего при желании можно собрать достаточно большое количествоподписей, однако они могут принадлежать на самом деле несуществующим лицам.Кроме того, из положений Закона № 577 непонятно, каким именно образом будет происходить проверка подписей лиц вподдержку электронной петиции и как будет определяться легальностьголоса, отданного за ее поддержку.
Принимая во внимание тот факт, чтоприменение электронной цифровой подписи сделает процедуру представленияэлектронного обращения достаточно сложной, представляется, что выходом изситуации могло бы стать обязательное указание или паспортных данных, или ИННналогоплательщика как автора петиции, так и лиц, которые желают поддержатьтакую петицию. А в случае обращения общественного объединения — указание кодаЕГРПОУ.
Отметим, что правильная идентификация,в частности, автора электронной петиции носит не только информационный, но иправовой характер, поскольку согласно части четвертой ст.231Закона об обращениях гражданответственность за содержание электроннойпетиции несет именно автор (инициатор) электронной петиции. В то жевремя общеизвестным является тот факт, что обязательным элементом составалюбого правонарушения является субъект такого правонарушения. В связи с этим отсутствиевозможности должным образом идентифицировать автора электронной петиции сделаетневозможным привлечение его к ответственности, например, в случае,когда электронная петиция будет содержать призывы к свержению конституционногостроя.
Также хотелось бы отметить, чтоуказание в электронной петиции лишь адреса электронной почты являетсянедостаточным для принятия такого обращения к рассмотрению. Хотя сама идеяэлектронной петиции и предусматривает упрощение процедуры обращения к органамгосударственной власти и органам местного самоуправления за счет представлениятакой петиции и получения ответа на нее в электронном виде, всетаки местожительство физического лица или местонахождениеобщественного объединения должно обязательно указываться в петиции.В первую очередь это обусловлено положениями части двадцатой ст.231Закона об обращениях граждан, всоответствии с которыми ответ на электронную петицию не позже следующегорабочего дня после окончания ее рассмотрения оглашается на официальномвеб-сайте органа, которому она была адресована, а также направляется вписьменном виде автору (инициатору) электронной петиции и соответствующемуобщественному объединению, которое осуществляло сбор подписей в поддержкусоответствующей электронной петиции.
Как видно из содержания части пятойст.231Закона об обращенияхграждан для создания электронной петиции к Президенту Украины, ВерховнойРаде Украины, Кабинету Министров Украины, органу местного самоуправления ее автор(инициатор) заполняет специальную форму на официальном веб-сайтеоргана, которому она адресована, или веб-сайте общественного объединения,которое осуществляет сбор подписей в поддержку электронных петиций, иразмещает текст электронной петиции.
Принимая во внимание содержаниевышеизложенной нормы, логическим представляется вопрос о том, а каким образомавтор электронной петиции сможет разместить такое обращение, если специальнаяформа еще не разработана? В заключительных и переходных положениях Закона № 577 указывается, что онвступает в силу через три месяца со дня его опубликования (а Закон былопубликован в газете «Голос України» 28.07.2015 г. в № 134), однако за этотпериод специалисты могут не успеть разработать нужное программное обеспечение,или же такое программное обеспечение может оказаться нерабочим. При такихобстоятельствах лица фактически будут лишены возможности послать электронныепетиции, поскольку Законом № 577 непредусматривается альтернативного варианта размещения такого обращения наофициальном веб-сайте органа власти.
Анализ положений части седьмой ст.231Закона об обращениях граждансвидетельствует, что в случае несоответствия электронной петиции установленнымтребованиям обнародование такой петиции не осуществляется, о чем сообщаетсяавтору (инициатору) не позже срока, установленного для обнародования. Отметим,что данная норма не содержит указания на то, каким же способом и в какой формедолжен быть уведомлен автор петиции. Представляется, что в данном случаевозможны два варианта:
? уведомлениеавтора путем направления письма на адрес электронной почты;
? уведомлениеавтора путем направления ему письменного сообщения.
Отметим, что поскольку положение частивторой ст.231Закона обобращениях граждан не содержат обязательного требования о необходимостиуказания в электронной петиции местожительства или местонахождения автора,можно допустить, что такое сообщение будет направляться в виде письма по адресуэлектронной почты, однако прямо об этом в указанной норме не сказано.
Рассмотрение петиций
В части одиннадцатой ст.231Закона об обращениях граждан указывается,что электронная петиция, адресованная соответственно Президенту Украины,Верховной Раде Украины, Кабинету Министров Украины рассматривается в порядке,установленном указанной статьей, при условии сбора на ее поддержку не менее чем25000 подписей граждан в течение не более трех месяцев со дня обнародованияпетиции.
По мнению автора, такой ценз в размере25000 подписей является маловатым. На практике могут стать нередкими случаи,когда электронная петиция, содержание которой касается какой-то бессмыслицы(примером может служить обнародованная в США петиция о строительствелетательного аппарата, который был показан в фильме «Звездные войны»), наберетнеобходимые 25000 подписей, и орган власти будет обязан ее рассматривать.Безусловно, государственные деятели должны своевременно реагировать напотребности общества, однако необходимо установить определенную планку, послепреодоления которой орган власти может отозваться на электронную петицию. Всетаки ценз должен быть повыше, и не 25000, а хотя бы 500000, или может быть дажеодин миллион. Только в таком случае на рассмотрение будут попадать лишь тевопросы, которые действительно являются актуальными и требуют немедленногореагирования.
Следует отметить, что в соответствии сположениями части второй ст.8 Закона обобращениях гражданне рассматриваются повторныеобращения одним и тем же органом от одного и того же гражданина по одному итому же вопросу, если первое обращение решено по существу, а также теобращения, сроки рассмотрения которых предусмотрены ст.17 указанного Закона, иобращение лиц, признанных судом недееспособными.
Отметим, что по своейправовой природе ст.231Закона об обращениях граждан является специальнойнормой, которая определяет особый порядок представления ирассмотрения электронной петиции. В то же время в данной норме непредусмотрены ограничения на повторное представление электронных петиций по темже вопросам и механизм реагирования на действия авторов, которые будутзлоупотреблять правом на электронную петицию, и по получении ответов опятьбудут обращаться к соответствующему органу государственной власти или к органуместного самоуправления с тем же вопросом. Более того, в ст.231Закона об обращениях граждан не идетречь речь ни об одном виде ответственности, к которому может привлекаться лицов случае повторного направления электронной петиции поодному и тому же вопросу. На практике это может привести к тому, чтонедобросовестные авторы снова и снова будут обращаться к субъектам властныхполномочий с электронными петициями по одному и тому же вопросу, который будетотнимать рабочее время у представителей власти. В результате, вместо того,чтобы заниматься рассмотрением актуальных вопросов нынешнего времени, они будутвынуждены давать ответы на повторные обращения.
Следует отметить, что в части двадцатьпервой ст.231Закона обобращениях граждан указано, что в случае признания целесообразнымиизложенных в электронной петиции предложений, они могут реализовыватьсяорганом, которому петиция адресована, путем принятия соответствующего решения повопросам, отнесенным к его компетенции. Президентом Украины, КабинетомМинистров Украины, народными депутатами Украины по результатам рассмотренияэлектронной петиции могут разрабатываться и вноситься в установленном порядкена рассмотрение Верховной Рады Украины законопроекты, направленные на решениезатронутых в петиции вопросов. Таким образом, диспозитивный характер даннойнормы предоставляет органу государственной власти или органа местногосамоуправления право принимать полностью субъективное решение по поводунеобходимости принятия к сведению предложения, изложенного в электроннойпетиции. По мнению автора, это не отвечает самой идее введения институтаэлектронной петиции как инструменту доведения до сведения государственныхдеятелей актуальных проблем нынешнего времени. Следовательно, более логическимусматривалось бы закрепление положения о том, что в случае, когда электроннаяпетиция наберет необходимое количество подписей в ее поддержку, орган властиобязан принять к сведению изложенные в ней предложения. В то же времязакрепление в положениях ст.231Законаоб обращениях граждан императивного правила относительно обязательногореагирования субъекта властных полномочий на электронную петицию, котораянабрала соответствующее количество подписей в свою поддержку, возможно лишь втом случае, если будет повышен ценз хотя бы до 500000 подписей. В противномслучае это приведет к коллапсу в деятельности органов власти.
Учитывая изложенное, можно сделатьвывод о том, что электронные петиции — это хотя и не прямая демократия, новажный инструмент влияния. Введение данного института будет способствоватьувеличению социальной активности населения, усилению заинтересованности каждоголица в развитии государственности, предоставит избирателям возможность непосредственноконтролировать деятельность народных избранников. В то же время данныйинститут, к сожалению, нельзя считать совершенным, и он требует доработки исущественного совершенствования. Однако верится, что такого вида обращения, какэлектронные петиции, будет способствовать привлечению внимания к идее (ее легчебудет донести и до общественности, и до адресата) и станет действенным рычагомвлияния на порядок принятия решений субъектами властных полномочий.
[1] Краудсорсинг (словоcrowdsourcing образовано от англ.сrowd — «толпа» и sourcing— «использование ресурсов») — передача некоторых производственныхфункций неопределенному кругу лиц, решение общественно значимых задач силамидобровольцев, часто координирующих при этом свою деятельность с помощьюинформационных технологий (источник: Википедия — свободная энциклопедия.https://ru.wikipedia.org/wiki/) (прим. авт.).