Про реформу податкового контролю і не тільки

За попередні роки в державі було створено передумови длябезпідставного та протиправного тиску на бізнес-середовище, яке здійснювалосьправоохоронними органами з використанням можливостей кримінального процесу.

Вказана тенденція продовжує залишатись і на даний час, такаситуація потребує негайного втручання з метою припинення неправомірного тискуна бізнес, а органи податкової міліції, як такі, що найчастіше взаємодіють ізплатниками податків, в першу чергу потребують якісного, а головне системногореформування.

На жаль, на сьогоднішній день не можна констатувати, щоробота в даному напрямку, в тому числі законотворча, відбувається системно і зурахуванням всіх факторів, обставин та особливостей діяльності такого спеціальногооргану. В першу чергу, можна зауважити, що законодавчі напрацювання здійснюютьсябез урахування стратегічних правових наслідків для існуючих норм в різнихгалузях права, таких як, цивільне, адміністративне та господарське.

Для більш конкретного розумінняситуації можна взяти приклад навколо реформування окремих норм кримінального такримінального процесуального закону, які пропонуються в проекті Закону України"Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо особливостейкримінального провадження в податкових відносинах та питань адмініструванняподатків і зборів" (реєстр №3448 від 10.11.2015 р.).

Запропоновані законопроектомнорми начебто направлені на припинення зловживань з боку слідчих підрозділівподаткової міліції при здійсненні ними досудового слідства, при цьомупропонується закріпити в кримінальному кодексі визначення, що під фактичнимненадходженням до бюджетів чи державних цільових фондів коштів розумієтьсянесплата узгоджених грошових зобов’язань у встановлені законом строки.

На перший поглядзапропонована норма начебто дійсно забезпечить можливу правову кваліфікацію збоку слідчих підрозділів дій службових осіб платника податків лише післяузгодження сум податкових зобов’язань. Але зазначена пропозиція має і значнукількість негативних правових наслідків у разі її запровадження і, головне, можене вирішити поставленого перед нею завдання.

По-перше, зосередження акценту щодо встановлення фактуфактичного ненадходження тільки після адміністративного та остаточногооскарження у судовому порядку, може сприяти більшому розвитку корупційнихпроявів саме на етапі такого адміністративного та судового оскарження. Тимбільше, що яскравим прикладом такого підтвердження може свідчити суперечливасудова практика по одних і тих самих податкових оскарженнях, в деяких випадках,суддями адміністративного суду приймались по однотипних справах діаметральнопротилежні рішення в один судовий день.

По-друге, узагальнення правового підходу у визначеннінесплачених сум податків і закріплення їх на рівні закону навпаки може сприятинегативному розвитку і збільшенню схем та обсягів ухилення від оподаткування.Адже у випадках дійсного ухилення від сплати податків у особливо великихрозмірах і ще й з можливим розкраданням бюджетних коштів скасування податковогоповідомлення рішення фактично означатиме індульгенцію на скоєні дії, щозвичайно, при відсутності належного покарання буде породжувати нові, більшзухвалі по обсягах злочини. Також, слід зауважити, що в деяких випадках самеоперативність проведення тих чи інших невідкладних слідчих дій може створитиперспективи направлення кримінального провадження до суду із обвинувальнимактом, а при несвоєчасному їх проведенні така можливість може бути втрачена узв’язку із знищенням доказів.  

По-третє, Кримінальний процесуальний кодекс містить чіткікритерії повідомлення про злочин, а тому встановлення на законодавчому рівні заборониконтролюючому органу направляти (доводити до відома у будь-якій іншій формі)матеріали перевірки платника податків до органів досудового розслідування,прокуратури до моменту закінчення строку сплати узгодженого грошовогозобов’язання, який визначений пунктом 57.3 статті 57 цього Кодексу, будеконфліктувати із іншими правовими нормами. Зокрема, тими, що регламентуютьправо будь-яких правоохоронних органів здійснювати свою діяльність з метоюотримання інформації чи доказів. Наприклад, зазначені матеріали перевіркиможуть бути витребувані іншим правоохоронним органом, прокуратурою чи навітьвилучені за ухвалою суду по іншим кримінальним провадженням, і встановленнязаборони через норму закону буде суперечити іншим нормам КПК чи спеціальнихзаконів.

В четвертих, інститут доказування в різних галузях права,цивільному, адміністративному, господарському базується на узагальненні танеупередженості правового підходу, який би не мав формулювань під індивідуальніситуації. Відокремлення в процесуальних нормах, як не обов’язковими для судувироків, якими затверджено угоду про визнання винуватості щодо кримінальнихправопорушень, передбачених статтями 205, 212, 212-1, 358, 366 Кримінальногокодексу України, може порушувати такий баланс відокремлюючи окремі видиправових ситуацій.

А головне, вищезазначена запропонована зміна зовсім невирішує поставлене перед нею питання, адже проблематика тиску на бізнес звикористанням кримінального процесу відбувається здебільшого не черезкримінальні провадження зареєстровані у відношення платника податків. А з використаннямкримінальних проваджень за фактом скоєння злочину щодо так званих «фіктивних»підприємств, при цьому практикується реєстрація кримінальних проваджень саме потак званих «транзитних» підприємствах із складенням актів перевірок, які небудуть оскаржені чи навіть довідок (досліджень) із визначенням сум несплаченихподатків. В тому числі, із реєстрацією супутніх злочинів за фактом фіктивногопідприємництва чи службового підроблення.

В рамках досудового слідства по таких провадженняхпроводяться обшуки та вилучення на підприємствах, які лише мали взаємовідносиниіз такими контрагентами, і платники податків фактично не можуть оскаржити  дії слідчого щодо вилучення ТМЦ, документів,обладнання чи грошових коштів адже не є стороною по справі і навіть несуб’єктом, що фігурує у фабулі кримінального провадження.

В подальшому проведення перевірок в рамках вже існуючихкримінальних проваджень буде фактично нівелювати будь-яку норму, що забороняєреєстрацію кримінального провадження, а адміністративні суди будуть суб’єктивносприймати докази отримані в рамках кримінального процесу.  

В сучаснихумовах запровадження мораторію на проведення перевірок, дія якого нерозповсюджується на перевірки призначені у відповідності до  кримінального процесуального закону,актуальність питання висвітленого у даному листі є дійсно значущою. Аджеслідчими органами ДФС може збільшитись неконтрольована кількість перевірокпризначених в рамках розслідування кримінальних проваджень за фактамифіктивного підприємництва чи службового підроблення. Саме такий протиправний підхід, на жаль,розповсюджений у даний час, і його поява та розвиток не залежить від права нареєстрацію кримінального провадження за результатами податкової перевірки.

На думку громадськості, яка спирається на всебічневивчення існуючої проблеми, в тому числі, із врахуванням позиції захистубізнесу та навіть позиції слідчих підрозділів, проблема полягає саме у спотвореномуправозастосуванні нових норм кримінального процесуального кодексу (КПК), змоменту його введення у 2012 році.

Інститут процесуального керівництва, запроваджений новимКПК, передбачає саме здійснення керування процесом розслідування злочинів збоку органів прокуратури, а не застосування застарілих підходів контролю безбудь-якої відповідальності. Здійснення слідчими невластивих їм функцій, такихяк негласні слідчі розшукові дії, і при цьому залишення посад оперуповноважених,які не мають повноважень фактично зумовлюють подвоєння функцій слідчого взабезпеченні постійного інформування процесуального керівника прокуратури пробудь-які дії та організацію і виконання процесу розслідування.

Органи прокуратури, які до часу нововведень у КПКздійснювали лише контроль за діяльністю правоохоронних органів отримали функціїпроцесуальних керівників і не змінили підхід з контролю на керівництво процесомрозслідування із максимальною долею відповідальності за результати такого розслідування.

При цьому вплив на слідчого з бокупроцесуального керівника прокуратури і породжує відсутність самостійності інезалежності, що також сприяє розвитку корупційних проявів з боку прокуратурисаме під час такого впливу на хід досудового розслідування.

Так, наприклад, п. п. 2.5, п.2 Наказу ДФС від 31липня 2014 року N 22 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо порядкувзаємодії між підрозділами органів державної фіскальної служби при організації,проведенні та реалізації матеріалів перевірок платників податків» передбачаєписьмове повідомлення слідчого підрозділу і передачу матеріалів перевірки дляприйняття рішення згідно з положеннями КПКУ на 10 робочий день з дня,наступного за днем отримання органом державної фіскальної служби інформації провручення платнику податків податкових повідомлень-рішень, вимог та рішень щодоєдиного внеску (у разі відсутності заяви або скарги платника податків щодо їхадміністративного оскарження), у разі оскарження в адміністративному порядкуприйнятих за результатами перевірки податкових повідомлень-рішень, вимог тарішень щодо єдиного внеску не пізніше 5 робочих днів за днем закінченняпроцедури адміністративного оскарження. Тобто, вже існує правова норма, щозабороняє передачу матеріалів до закінчення адміністративного оскарження.

Але за вимогоюпрокуратури всі акти перевірок вважаються повідомленням про злочини і томупідлягають обов’язковому внесенню до єдиного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР).При цьому не враховується суб’єктивна сторона злочину, яка повиннахарактеризуватись встановленим прямим умислом та об’єктива сторона, що потребуєнормативного обґрунтування скоєних порушень. Не внесення актів перевірок доЄРДР може кваліфікуватись як приховування злочину, навіть якщо слідчимипідрозділами вже на начальному етапі визначається необґрунтованість табезпідставність висновків ревізора-інспектора.

В подальшому, органами прокуратури вже по зареєстрованихкримінальних провадженнях вимагається виконання від слідчого дій стосовноплатника податків, оскільки прокуратурою виконується функція процесуальногокерівництва.

Також, як свідчить остання практика, органи прокуратурине дають можливості приймати об’єктивне процесуальне рішення слідчимпідрозділам фінансових розслідувань, які закривають кримінальні провадження напідставі скасованого податкового повідомлення – рішення, і користуючись правомпроцесуального надзору скасовують постанови про закриття проваджень тавимагають проведення слідчих дій, які по суті вже є протиправними.

Визначення та упередження засобів неправомірного тиску збоку податкової міліції не можливо розглядати лише в контексті діяльності відокремленогоцього органу.

На жаль, в результаті спроб захисту бізнесу з бокузаконодавчої влади здійснюється лише боротьба з наслідками, а не з причиною,адже причина також полягає у неякісному, протиправному, і безвідповідальномускладанні актів податкових перевірок іншими структурними підрозділами ДФС. 

Відсутність нормальної кадрової політики в системіподаткового аудиту, неприйнятно занижений рівень заробітної плати встановленийдля податкових ревізорів інспекторів, а головне відсутність персональноївідповідальності за складені акти перевірок зумовлюють породження правовихнаслідків у вигляді податкових повідомлень рішень на підставі протиправних, аінколи зовсім надуманих висновків по актах перевірок.

При тому, що Податковим кодексом визначені чіткі критеріїпри яких визначається правомірність податкових операцій значна кількість актівперевірок базується на припущеннях, і які інколи суперечать нормам кодексу.

Контролюючий органне позбавлений права викладати в акті перевірки власні суб'єктивні висновки іне несе відповідальності за їх безпідставність, саме це і породжує значнукількість протиправних кримінальних проваджень, які просто внесені до ЄРДР напідставі акту перевірки.

Запровадження персональної відповідальності максимальнозменшить появу таких актів перевірок, що в значній мірі розвантажить слідчіпідрозділи від безперспективних  кримінальнихпроваджень, відповідно зменшиться тиск на підприємництво та зменшаться можливікорупційні прояви в цій сфері.

Ситуативнізміни кримінальних та процесуальних норм, що стосуються діяльності податковоїміліції свідчать про відсутність чіткого стратегічного та об’єктивного баченнядіяльності такого правоохоронного органу із спеціальними фіскальними функціями,яким на даний час є податкова міліція.

Запропонованізміни, які знайшли своє місце у законопроекті «Про фінансову поліцію», на думкугромадськості, є непідготовленими, з деякими внутрішніми протиріччями,складеними без системного врахування сучасних проблемних питань, а головне, безчіткого бачення орієнтирів функціонального призначення такого органу.

Сучасніреалії диктують формування дистанційного підходу для аналізу діяльностіпідприємницького середовища, розвитку потужного інформаційно-аналітичногоцентру та максимального позбавлення контакту із платником податків. Атому створення нового органу із штатом детективів, які будуть мати повноваженняслідчих знову нівелює будь-яке дистанційне документування, аналіз та інформаційневідпрацювання адже у слідчих результат один – зареєстровані кримінальні провадженнята направлення їх до суду.  

Насьогоднішній день, специфіка сучасної податкової міліції зумовлює наявністьзначного досвіду у відпрацюванні податкової та оперативної інформації,користуванні значної кількості наявних інформаційних ресурсів, на жаль, такийсуттєвий досвід використовується інколи в протиправних цілях. Що звичайнозумовлює негативне ставлення до правоохоронного органу в цілому та створюєнегативний суспільний резонанс.

Алев разі чіткого і правильного спрямування, при цьому повноцінного забезпеченняправами та обов’язками, а також соціальними гарантіями діючих досвідчених працівниківподаткової міліції, із зменшенням чисельної їх кількості, може сприяти розвиткузапобіжної (превентивної) функції, щодо можливого ухилення від оподаткування тарозкрадання коштів.

Запровадженняорієнтирів та запобіжників на упередження бюджетного розкрадання, яке можевідбуватись через схемі використання так званих «транзитних» чи «фіктивних»платників, в першу чергу, може бути реалізовано поки що діючою системоюподаткової міліції.

Значніобсяги протиправних дій з боку співробітників податкової міліції зумовленіправовою невизначеністю тих сфер, з якими вони ведуть боротьбу, а саме:конвертаційні центри, схемний податковий кредит, зустрічні потоки та інше.

Вкрайнеобхідним є нормативне визначення критеріїв оцінки таких дій, їх суспільнонебезпечних наслідків, цей процес не є швидким, а тому система реформуванняможе базуватись на короткострокових планах.

Наприклад,визначення піврічного плану результатів діяльності щодо викриття схемрозкрадання державний коштів чи майна із чітким визначенням критеріїв оцінки,запровадить деяку процесуальну конкуренцію між правоохоронними органами МВС,податкової міліції, СБУ, які по цей час перетинаються у діяльності, щопов’язана із викриттям економічних злочинів.

Суттєвереформування потребує аналізу діяльності правоохоронних органів з урахуваннямне допущення створення протиправної прогалини, що стане породженням новихкримінальних правопорушень і нанесенню державі збитків.

Нажаль, складний механізм кадрового відбору, передбачений новим законом «Профінансову поліцію», який містить порядок конкурсного відбору самої кадровоїкомісії, зумовить зупинення діяльності фіскального контролю за бюджетнимикоштами на значний період. Тим більше, що навіть після комплектування особовогоскладу за квотним принципом, злагодженість досвідчених працівників, їхкерівників, та молодих спеціалістів буде відбуватись надто повільно і, негарантовано, що ефективно.

Ситуаціяіз станом бюджетного наповнення, на даний час, є вкрай складною, але їївирішення можливе лише із одночасним комплексним підходом організації контролюза використанням бюджетних коштів, який органи фінансової інспекції України неможуть здійснювати в значній мірі, адже не мають оперативних та слідчихфункцій.

Авторне є прихильником сучасного стану справ у податковій міліції, навпаки, працюючипонад п’ять років адвокатом на стороні захисту бізнесу може із впевненістюповідомити про вкрай незадовільний стан правоохоронних органів та грубомупорушенні прав платників податків.

Але,з урахуванням особливості політико-економічної ситуації в країні, коли в країніпроводиться антитерористична операція, контроль за бюджетним наповненням тавикористанням коштів обов’язково повинен здійснювати спеціальний орган,реформування якого в цей час необхідно максимально зменшити, адже середня ланкауправління поки що містить досвідчених працівників, яких необхідно лишеправильно спрямувати та забезпечити неупередженість їх діяльності і своєрідну процесуальнунезалежність.

Незначніорганізаційні зміни у діяльності ДФС можуть сприяти зменшенню кількостіперевірок та створенню таких результатів перевірок, які не породжуютьнегативних правових наслідків для загальної маси платників податків, а вже наетапі перевірки будуть мати судову перспективу.

Здійсненняпроцесуального контролю з боку прокуратури, на жаль спрямоване саме накомпенсацію втрачених повноважень загального нагляду за бізнес-середовищем, атому зміна процесуальної реєстрації кримінального провадження за статтею 212 та212-1, суттєво не змінить можливий тиск на бізнес і буде реалізовуватись черезінші супутні злочини за статтями 191, 205, 358, 366 ККУ, що буде ускладнюватиможливість будь-якого оскарження дій правоохоронних органів.

Атому суттєво важливим є зменшення нераціонального процесуального контролю, якеможливе також за рахунок якості перевірочних матеріалів, що будуть створені зарезультатами діяльності оперативних підрозділів, завданням яких по суті єоперативна робота, а не допоміжні функції слідчим органам по виконанню доручень.

Відновленняроботи оперативних підрозділів, як органу дізнання, який здійснює дистанційне інформаційнедокументування, бере відповідність за зібрані матеріали, встановлення всіх ознакзлочину і може стати початком зменшення тиску на бізнес. Адже з початку якісна оперативнаробота, а потім слідчі дії.  

Поглядна ситуацію із діяльністю податкової міліції комплексно може дати підґрунтя длязародження нового правоохоронного органу, який спочатку треба сформуватиде-факто, після чого реалізовувати де-юре.