Анализ Регламента Одесского областного совета VII созыва
Первоочереднойобязанностью государства является гарантия предоставления гражданамгосударственных услуг, таких как здравоохранение, образование, социальное обеспечение,социальное страхование, жилищно-коммунальные услуги, общественный транспорт, личнаябезопасность. Стремление обеспечивать своих граждан высоким качеством этихуслуг и по самой низкой цене с обеспечением равенства и справедливости в их предоставлениидолжно быть приоритетным для любого правового демократического государства,которое заботится о собственном благополучии в долгосрочной перспективе. Почтивсе эти вопросы лучше всего решают органы власти, которые находятся ближе всегок гражданину. Это и является главной целью реформы местного самоуправления - децентрализация власти и государственныхфинансов. Украина должна твердо сохранять унитарный характер, однако воснове принятия государственных решений должен быть заложен принцип приоритетности низших звеньев.
Именнопоэтому одесскими представителямикоалиции «Прозрачные советы» в августе 2015 года был проведен анализ ряданормативно-правовых актов Одесского областного совета. Одним из ключевыхдокументов, подлежащим детальной проверке, стал Регламент Одесского областногосовета VI созыва. Именно Регламент является основным правовым документом, который,помимо прочих законных и подзаконных актов, устанавливает порядок подготовки,созыва, проведения пленарных заседаний областного совета и решения другихпроцедурных вопросов его деятельности, органов, депутатов, должностных лиц всоответствии с их полномочиями, установленными Конституцией и законами Украины.В результате анализа стало очевидно, что Регламент VI созыва не соответствовал многимтрадиционным для европейского муниципального права нормам, а в некоторых своихположениях и вовсе был далек от понимания процессов децентрализации власти. Впервую очередь, эксперты отметили низкийуровень прозрачности в организации рабочего процесса Одесского областногосовета (ограниченный доступ граждан на пленарные заседания и заседаниядепутатских комиссий) и частичное отсутствие практики предоставлениянеобходимой отчетности (протоколов Президии областного совета). Кроме того, отсутствовалдоступ к персональной информации депутатов (налоговые декларации депутатов и данныео помощниках-консультантах не предоставлялись вообще) и наличие в Регламенте «слепыхпятен», то есть современных практик, которые вообще никак не были реализованы (небыла освещена процедура разрешения конфликта интересов и практика электронныхзакупок, а норма об обязательной прямой видео-трансляции заседаний Президии идепутатских комиссий и вовсе не была прописана). Все эти моменты негативно отразилисьна заключении экспертов и привели к созданию так называемого плана действий по внесению ряда изменений идополнений в существующие нормативно-правовые акты Одесского областного совета,в том числе и в его Регламент.
Мнениеэкспертов коалиции «Прозрачные советы» основывалось на убеждении, чтополномочия местных и областных органов власти должны быть полными иисключительными. Четкая законодательная регламентация процесса передачивластных полномочий на низшие уровни иерархии является сегодня приоритетом длянашего государства. На основании этого был дан ряд рекомендаций по согласованиюРегламента с нормами и принципами реформы местного самоуправления и приведениюего положений в готовность к децентрализации системы власти. Если к этой задачеподойти ответственно и эффективно, то для ее выполнения потребуется не болеегода; период вступления изменений в действие продлится еще год.
Данныйплан действий был одобрен многочисленными представителями политических партий,которые принимали участие в местных выборах 25 октября 2015 года. Региональные лидеры крупнейших политическихпартий засвидетельствовали свою готовность к переменам и верность новымпринципам работы Одесского областного совета, подписав план действий, положениякоторого должны были быть учтены в Регламенте Одесского областного совета VIIсозыва, первая сессия которого состоялась 12 ноября 2015 года.
Удалосьли все же привести новый Регламент в соответствие современным нормам? Сталоясно уже из детального анализа, проведенного представителями коалиции «Прозрачныесоветы».
РегламентVI созыва, несмотря на ряд усовершенствований, все же не смог включить в себяте нововведения, которые должен содержать современный, отвечающий всем нормамевропейского права, законодательный акт. И дело тут не столько в отсутствиизнаний и понимания того, как должен выглядеть документ, регулирующий процессработы всего областного совета. Как выяснилось на практике, дело состояло внежелании самих депутатов вносить существенные корректировки в основыфункционирования законодательного процесса. Стоит все-таки отметить, что РегламентVI созыва принимался еще задолго до событий, подтолкнувших нашу страну крадикальным реформам, а потому упрекать его в несовершенстве, казалось бы, небыло достаточных оснований. Таким образом, именно Регламент нового созывадолжен был стать ключевым примером трансформации общества на законодательномуровне.
Темне менее, к всеобщему разочарованию, новый документ оказался блеклой копией своего предшественника и неотразил существенных изменений. Более того, в нем сохранились некоторые критические нормы, которые давно уже можносчитать архаизмами, а многие актуальныеположение по-прежнему остаются не освещены. Можно утверждать, что РегламентVII созыва не отличается своейпрогрессивностью.
Дляначала стоит упомянуть, что в нынешнем Регламенте, несмотря на ряд замечаний,до сих пор отсутствует описание такой ситуации, как конфликт интересов. А именно, не определен порядок предотвращения иурегулирования конфликта интересов, не прописан порядок о самостоятельномзаявления о конфликте интересов депутатами областного совета, как этопредусмотрено ч.1 ст.35 ЗУ «О предотвращении коррупции» и ч.1 ст.59/1 ЗУ «О местномсамоуправлении». Конфликт интересов на государственной службе возникаетвследствие существования возможностей для злоупотребления властью. Распоряжениевластью и участие в управлении предоставляют государственным служащимвозможности распоряжаться значительными материальными и человеческимиресурсами, иметь широкий доступ к информации, кардинально влиять на судьбуконкретного человека, то есть в государственном управлении потенциальносуществуют условия для возникновения конфликта интересов. Для того чтобыизбежать возникновения или углубления конфликта интересов на государственномуровне, необходимо внедрить следующие основные элементы:
- четкое и реалистичное разъяснение отношений,которые могут приводить к ситуации конфликта интересов;
- предоставление необходимой информацииинститутам государственной власти о возможности возникновения ситуацииконфликта интересов;
- разработка методик для определениянарушения, связанного с конфликтом интересов и соответствующих мер воздействияза невыполнение этих методик;
- информирование институтов государственнойвласти в отношении требований, стоящих перед ними по выявлению и декларированиюситуаций, связанных с конфликтом интересов;
- создание механизмов текущего контроля длявыявления нарушений политики и учета преимуществ, которые могут получитьгосударственные институты от ситуации конфликта интересов.
Этинормы должны быть в обязательном порядке закреплены в Регламенте VII созыва,так как наличие конфликта интересов создает риск для эффективногофункционирования государственного аппарата в условиях децентрализации и можетпривести к откату существующих законодательных достижений.
Существеннымизъяном в Регламенте нового созыва также является ограниченный механизм свободного доступа граждан на пленарные заседания.В документе указано, что присутствующими на пленарных заседаниях могут быть толькоприглашенные, либо предварительно утвержденные лица, что противоречит п.4 ч.1ст.3 ЗУ «О доступе к публичной информации» и ч.16 ст.46 ЗУ «О местномсамоуправлении». Данное упущение позволяет существенно ограничить круг лиц,желающих посетить пленарные заседания Одесского областного совета. Более того,эта не до конца проработанная норма создает дополнительные препятствия в видеобязательной заблаговременной регистрации и получения приглашения для всехграждан, желающих присутствовать на пленарном заседании. Стоит ли говорить, чтоРегламентом так же не предусмотренсвободный доступ граждан на заседания постоянных депутатских комиссий, чтотак же противоречит п.4 ч.1 ст.3 Закона Украины «О доступе к публичнойинформации». Более того, отсутствует ряд таких важных норм, как заблаговременное информирование о заседаниипостоянной депутатской комиссии областного совета, что вместе с отсутствиемсвободного доступа на заседания, дает возможность полностью нивелироватьконтроль над деятельностью комиссий.
Дополнительнымзамечанием стоит отметить отсутствие в Регламенте нормы, описывающей практикуобнародования протоколов заседаний Президии областного совета. В то время какпротоколы пленарных заседаний и заседаний постоянных депутатских комиссийявляются обязательными к обнародованию, протоколыПрезидии по-прежнему не доступны общественности, что накладываетсущественный отпечаток на качество ее работы. По мнению экспертов, этотнедостаток можно было бы устранить, внеся дополнительную норму в Регламент,обезопасив тем самым работу Президии от излишнего подозрения. Особенно этоактуально сейчас, когда восстановление доверия к институтам власти являетсягосударственным приоритетом.
Необходимоотметить и ряд позитивных измененийв Регламенте VIIсозыва, а именно:
- внесена норма, соответствующая ч.1,3,4, 8ст.16 ЗУ «О статусе депутатов местных советов», обязывающая депутатов периодически, но не реже одного раза в год,отчитываться о своей работе перед избирателями соответствующегоизбирательного округа или объединениями граждан. Отчеты и встречи депутатовместного совета с избирателями освещаются средствами массовой информации.
-утвержден механизм увольненияпредседателя областного совета (ч.4 ст.55 ЗУ «О местном самоуправлении»)
-по-прежнему отсутствует норма овизуализации и публикации расходов бюджета по сферам, учреждениями иорганизациями. Однако, стоит отметить, что в этот раз сам бюджет представлендля ознакомления на сайте с дополнениями, позволяющими получить соответствующуюинформацию.
-существующая норма о стенографировании пленарных заседаний по-прежнему не включает требование обязательногообнародования стенограмм, что ухудшает качество контроля надгосударственными органами власти.
Проблемареформирования местного законодательства должна быть решена как можно быстрее,ведь неэффективные нормативно-правовые акты будут тормозить процесс децентрализации,и искажать его результаты. Необходимо понимать, что в случае неготовностиместных советов встретить реформу децентрализации власти и государственныхденег в рамках конституционной реформе в Украине, ситуация на местах неизбежноможет осложниться. В стране станет больше людей, которые будут иметь правоучаствовать в процессе принятия решений. Будет гораздо труднее заставитьспециализированные учреждения по борьбе с коррупцией держать их под контролем.Ожидается, что для такой ситуации все же будут разработаны эффективные средствазащиты.
