Спроможність юридичних служб державних органів: чому це важливо

Жодне рішення (проєкт наказу та іншого акта, що подається на підпис керівника) не може бути прийнятим у державному органі без погодження з юридичною службою (юрисконсультом). Принаймні такі умови містить Загальне положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації, затверджене постановою Уряду 16 років тому, чинною нині.

Актуальність питання

В умовах воєнного стану Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади та органи місцевого самоврядування діють виключно на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначені Конституцією та законами України (стаття 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

Забезпеченням виконання цього обов’язку щоденно опікуються працівники юридичних підрозділів, які повинні мати достатню спроможність підготувати та подати свої пропозиції з висновками щодо правильного застосування законодавства чи усунення порушень. Такі порушення можуть залежати від низки факторів, як, наприклад, намір суб’єкта владних повноважень прийняти наперед бажане рішення, або ж з огляду на довільне / помилкове / неоднакове застосування законодавства, корупційні ризики тощо. Висновки мають враховуватися, інакше сенс їх надавати зникає.

Крім згаданої основної функції юристів у державних органах, їхня діяльність є вкрай важливою для реалізації інших завдань у системі державного управління та в умовах динамічної євроінтеграції. До них належать: швидке нормопроєктування, юридична експертиза проєктів на відповідність законодавству й міжнародним договорам України, підготовка змін до нормативно-правових актів та інших документів для визнання їх такими, що втратили чинність, або скасування, а також забезпечення решти правничих заходів щодо адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

Модель роботи юридичної служби на прикладі Уряду ЄС

У даному контексті варто звернути увагу на функціонування Юридичної служби у формі Генерального директорату як in-house підрозділу у Європейській Комісії (далі — Комісія), що безпосередньо підпорядковується Президенту Комісії. Надання юридичного супроводу забезпечує законність рішень Комісії, що вкрай важливо для запобігання або зменшення ризику подальших судових розглядів.

Генеральний директор цього підрозділу бере участь у всіх засіданнях Комісії як юридичний радник. Його робота також полягає у висвітленні правових аспектів та проблем, що виникають із питань порядку денного Комісії, яка загалом дотримується його юридичних порад.

Відповідно до Регламенту Комісії (Rules of Procedure of the Commission [C(2000) 3614]) з Юридичною службою проводяться консультації щодо всіх проєктів або пропозицій стосовно правових інструментів і щодо всіх документів, які можуть мати юридичні наслідки.

Стаття 12 цього Регламенту в питаннях прийняття рішень за допомогою письмової процедури передбачає, що згода Комісії на пропозицію одного або кількох її членів може бути отримана, якщо пропозиція була схвалена Юридичною службою.

Ще однією функцією Генерального директорату є представництво Комісії в судових справах та, зокрема, в Суді Європейського Союзу, що контролює законність актів інституцій ЄС.

Варіанти для посилення спроможності

Повертаючись до вітчизняних юридичних служб, коло їхніх повноважень також складають представлення інтересів органу влади в судах, договірна, роз’яснювальна, претензійно-позовна робота, взаємодія з правоохоронними й контролюючими органами під час аналізу матеріалів, що від них надходять.

Завдяки такому спектру функцій не випадково керівник юридичної служби й у наших реаліях має відчутний вплив на прийняття рішень, хоча позиція юристів не завжди влаштовує керівництво чи інші зацікавлені сторони, що може спричиняти напругу.

Декілька прикладів: керівник ЦОВВ бажає утворити патронатну службу, але відповідно до законів України «Про центральні органи виконавчої влади», «Про державну службу» право мати такі служби є лише в осіб, що за своїм правовим статусом належать до політиків (за певними винятками, якщо це передбачено спеціальними законами). Або керівник державного органу хоче призначити особу на посаду, не маючи всіх результатів її спеціальної перевірки, що передбачена Законом України «Про запобігання корупції» (наприклад, диплом про вищу освіту отримано в іншій країні й триває підтвердження). В обох випадках юридична служба своїм висновком/пропозиціями блокує ухвалення неправомірного рішення й це може призвести до виникнення конфліктів і навіть вчинення тиску. Звідси й неоднозначне ставлення до юристів у державних органах — з одного боку, їх поважають, з іншого боку, критикують через принциповість та велику кількість зауважень у прагненні до ідеалу. Попри це керівники мали б розуміти ризики, якщо юристи формально візуватимуть проєкти рішень без ретельної експертизи, адже тоді відповідальність ретранслюється на них як суб’єктів прийняття рішень (не завжди на практиці однаково застосовується принцип індивідуалізації юридичної відповідальності, закріплений у статті 61 Конституції України).

Відтак необхідним є вироблення належних гарантій для роботи таких підрозділів та утвердження принципів верховенства права й законності у практичній діяльності українських інституцій, які невдовзі комунікуватимуть на цих принципах з європейськими візаві в переговорному процесі про вступ до ЄС та в подальшій роботі.

Тому, знову залучаючись підтримуючими тезами партнерів, цього разу з європейської Програми SIGMA/OECD, варто підкреслити один з актуальних Принципів належного урядування № 8с, який визначає: «Державні службовці зобов’язані діяти професійно та нейтрально та мають право не підкорятися незаконним вказівкам, а також мають захист від неналежного політичного та іншого впливу на їхнє професійне судження».

Деякі варіанти, яким чином знизити вплив на юридичні служби з боку прямого керівництва органів влади, було представлено під час круглого столу, що відбувся у травні цього року за ініціативи Центру політико-правових реформ.

Серед таких пропозицій можна визначити:

1. керівництво та координація системою юридичного забезпечення державних органів має здійснюватись окремим відповідальним центральним органом виконавчої влади (не міністерство) або підрозділом у центрі уряду, з повноваженнями щодо контролю за вирішенням спірних питань правильного застосування законодавства та погодження звільнення керівників юридичних служб (за зразком як діє НАЗК щодо антикорупційних уповноважених у держорганах з метою запобігання тиску й свавільному припиненню державної служби);
2. підпорядкування всіх юридичних служб державних органів безпосередньо центральному органові виконавчої влади з питань юридичного забезпечення або підрозділу в центрі уряду задля зняття ризиків надмірної лояльності перед локальним керівництвом, з одного боку, та протидії депреміюванню чи мобінгу з боку керівника до працівника юрслужби — з іншого.

Ці пропозиції не мають вплинути на працюючі кадри чи створити «турбулентність» під час перепідпорядкування юридичних підрозділів. Навпаки, їхнє впровадження дозволить працівникам юрслужб отримати кращі та більш захищені умови роботи, що підвищить їхню вмотивованість і результативність.

Передумови для цього, принаймні в частині системи винагород, створено під час упровадження Концепції реформування системи оплати праці державних службовців (2020) і класифікації посад (2023), яка запроваджена з 2024 року та містить сім’ю «Правове забезпечення» й досить високий зарплатний рівень (грейд). До прикладу, оклад директора юридичного департаменту міністерства — 41 831 грн, головного спеціаліста міністерства — 29 186 грн, головного спеціаліста на рівні області — 13 633 грн, у районі — 11 362 грн. Ще у структурі зарплатні на місяць є надбавка за ранг (найвищий — 1 000 грн) та можливість щомісячного або щоквартального преміювання в розмірі до 30 % розміру посадового окладу.

Безумовно привабити бестлоєрів з юридичних фірм такою оплатою не вдасться навіть після цього, але державна робота має інші переваги (мова про залученість до реформ, сталість, кар’єру на основі заслуг тощо).

Комунікація і можливості

Спроможність юридичних служб впливає на спроможність інших підрозділів та державних органів загалом, а відтак — на спроможність держави.

На основі положень фактично однойменної книги «Будівництво спроможності держави. Факти. Аналіз. Дії» від авторитетних науковців Гарвардського університету М. Ендрюса, Л. Прітчетта та М. Вулкока, варто підкреслити одну з їхніх порад у пошуку владної підтримки, що обов’язково матиме результат, якою може стати організація зустрічей малих груп — як одна з функцій в обраній ініціативі з будівництва спроможності юридичних служб.

Насправді ж починати не з нуля, адже маємо подібні напрацювання й досвід комунікації зі спільнотами юридичних служб. До повномасштабного вторгнення такі зустрічі було ініційовано спочатку за участі Міністра юстиції, а далі рівень підвищено та проведено захід за участі Прем’єр-міністра з керівниками юридичних підрозділів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, апаратів (секретаріатів) інших державних органів, суддів вищих спеціалізованих судів, керівників юридичних компаній та медіа. Ставка була на те, щоб почуті меседжі від вищих посадових осіб надихнули багатьох до неухильного правозастосування у складних ситуаціях, не гірше ніж постулати законів.

Діяльність юридичних служб є важливим інструментом для системи стримувань і противаг, коли поради фахівців у галузі права допомагають керівникам і політикам не приймати половинчасті у юридичному сенсі рішення, наслідком яких є репутаційні, фінансові та інші ризики.

У випадках прийняття таких рішень, судовий розгляд і програні державою справи призводять до наявної в Україні системної проблеми невиконання рішень національних судів, про що неодноразово зазначав у своїх рішеннях ЄСПЛ (рішення Великої палати Європейського суду з прав людини у справі «Бурмич та інші проти України» від 12.10.217 тощо), і це вочевидь також впливає на довіру до системи врядування як всередині країни, так і за її межами.

В цілому ж бажано прийти до однозначного розуміння того, що ігнорування зауважень і пропозицій юридичних служб є невідповідністю не лише законодавству України, а й майбутнім зобов’язанням перед вступом до ЄС.

Верховенство права — перший з десяти принципів, що визначені Законом України «Про державну службу», свого часу визнаним таким, що в цілому відповідає стандартам належного врядування ЄС, для роботи державних службовців у державних органах. Аналогічний принцип передбачено й для посадових осіб органів місцевого самоврядування у їхньому спеціальному законі, питання діяльності юридичних служб у яких тотожні.

Тому наступними активностями в цьому напрямку є прагнення об’єднати зусилля громадянського суспільства, влади, громад, бізнесу, європейських партнерів для розвитку публічної служби в інтересах громадян з дотриманням згаданого принципу правовладдя. Відтак потрібно продовжити зустрічі зацікавлених груп та просувати зміни. Участь відповідних вітчизняних і закордонних стейкхолдерів допоможе досягати ідеалу у сфері «rul of law» як основоположної цінності ЄС.

Цінно, щоб представники інститутів громадянського суспільства, владних інституцій, юридичного бізнесу, міжнародних партнерів відгукнулися та звернули увагу на роль юридичного забезпечення державних органів на цьому етапі, продовжили розпочату комунікацію й просвітницьку роботу для утвердження дієвості спільноти юридичних служб правової держави в процесі її відбудови.

Це має бути важливо, адже зовсім недавно відзначили чергову річницю на честь ухвалення Конституції України, вкотре доводячи собі та усім навколо, що ми як громадяни точно поділяємо її цінності й постулати, за які триває оборона країни.