Розвиток авіації в Україні очима уряду
У травні цього року урядом схвалена Національна транспортна стратегія України на період до 2030 року, і наразі відбувається обговорення Плану заходів з її реалізації на найближчі три роки.
Мене як фахівця з міжнародного приватного повітряного права в першу чергу цікавить бачення урядом необхідних заходів для розвитку української авіації, оскільки авіаційний сектор в інших країнах є рушієм економіки завдяки переважному використанню громадянами авіаперевезень порівняно з іншими видами транспорту.
За прогнозом Міжнародної асоціації повітряного транспорту (IATA) за нинішніх тенденцій зростання в авіаційному транспорті до 2037 року кількість пасажирів може подвоїтися до 8,2 млрд. Таке зростання створює не тільки величезні переваги для світу, а й у найближчі 20 років може забезпечити підтримку 100 мільйонів робочих місць у світі.
За даними Мінінфраструктури пасажиропотоки через аеропорти України за підсумками 2017 року зросли на 27,6 відсотки і становили 16498,9 тис. чоловік. Позитивна тенденція, що сформувалася в останні два роки, пов’язана, насамперед, з успішним розвитком сектора міжнародних повітряних перевезень. Проте на внутрішніх перевезеннях авіаційний транспорт перевіз не більше 1 млн пасажирів, що у 245 разів менше, ніж на автомобільному. Покращення зазначених результатів за Національною транспортною стратегією України можливе завдяки декільком основним чинникам: 1) глобалізації трансконтинентальних авіаційних перевезень в рамках потужних світових альянсів; 2) зростанню ролі дешевих авіаперевезень для прямих міжрегіональних сполучень та підвищення конкуренції на ринку авіаційних перевезень, зокрема шляхом залучення нових, у тому числі бюджетних авіакомпаній, впровадження правил доступу до ринку наземного обслуговування відповідно до законодавства ЄС; та 3) реалізації стратегічних проектів в авіації, модернізації та розвитку інфраструктури аеропортів та провайдера аеронавігаційних послуг України. Можна резюмувати, що Мінінфраструктури бачить розвиток авіаційного сектору України за рахунок розширення лоу-кост перевізників та розбудови регіональних та міжнародних аеропортів України.
Бажання Мінінфраструктури розвивати аеропорти цілком відповідає світовим тенденціям. ІАТА попереджає, що галузь буде зростати за прогнозом, і таке зростання прийде на внутрішні ринки країн, якщо будуть «розчищені» вузькі місця інфраструктури таких країн, а уряди відмовляться від протекціонізму та перейдуть до лібералізації. План заходів на 2019-2021 роки з реалізації Національної транспортної стратегії України перелічує конкретні роботи та конкретні цифри щодо модернізації конкретних аеропортів. Тому можна сказати, що Мінінфраструктури більш менш уявляє собі шлях розбудови аеропортів. Хоча, на нашу думку, важко говорити про лібералізацію аеропортового сектору, адже його мають намір залишити у державній власності і розбудовувати більшою мірою за державний кошт або кошти кредитних ресурсів.
А от враження, що Мінінфраструктури має конкретне бачення розвитку саме авіаційного транспорту та створення умов для сталого розвитку авіаційних перевезень, немає. Так, Мінінфраструктури у Національній та Авіаційній транспортних стратегіях України заявляє, що для забезпечення розвитку авіаційного транспорту та створення умов для сталого розвитку авіаційних перевезень необхідна лібералізація авіаційних перевезень, зокрема шляхом зняття обмежень на паритетних засадах щодо кількості призначених авіапідприємств, пунктів та частот під час виконання польотів між Україною та країнами світу та підписання та реалізацією Угоди про спільний авіаційний простір з ЄС з одночасним проведенням двосторонніх переговорів щодо лібералізації авіаперевезень. Хоча така лібералізація є правильною і відповідає світовим тенденція, вражає її повільний поступ – не раніше 2021 року.
Зрозуміло, що задоволення попиту, який щорічно збільшується на міжнародні повітряні перевезення, може бути здійснено або за рахунок збільшення авіаційного флоту існуючих українських авіаперевізників або новостворених українських авіаперевізників, або іноземних перевізників, включаючи лоу-кост компанії.
Мінінфраструктури розглядає це питання під кутом оновлення рухомого складу авіаційного транспорту. Власне, і збільшення кількості і оновлення рухомого складу в авіаційній галузі сьогодні відбувається за рахунок одержання повітряних суден в оперативний лізинг. Використання саме оперативного лізингу, а не придбання у власність за договорами купівлі-продажу або фінансового лізингу, дозволяє авіаперевізникам, українським та іноземним, ощадливо використовувати власні кошти, користатися кон’юнктурою ринку та мати сучасні літаки. До числа таких сучасних літаків відносяться Boeing, Airbus and Embraer, що є найбільш використовуваними у комерційних перевезеннях. Відповідно отримати їх можна виключно в іноземних лізингодавців, які формують вартість лізингових платежів для українських перевізників, керуючись численними факторами, і не останню роль в них посідає фактор імплементації Україною Кейптаунської конвенції про міжнародні гарантії в рухомому обладнанні та Авіаційного протоколу до неї (надалі разом Кейптаунська конвенція). Ці два міжнародні договори набули чинності для України 1 листопада 2012 р. згідно з поданими нею деклараціями тільки для міжнародних транзакцій. Основна ціль цих договорів – надати швидкий та адекватний захист кредиторів не тільки судовими, а й позасудовими засобами захисту.
Для захисту лізингодавців Кейптаунська конвенція запропонувала два види засобів захисту, які можуть бути визначеними як загальні та спеціальні. До числа загальних належить право лізингодавця припинити лізинг та вступити у володіння повітряним судном або встановити над ним контроль. Для забезпечення цих дій лізингодавець може вдатися до національних процесуальних забезпечувальних засобів або до спеціальних засобів забезпечення, передбачених самою Кейптаунською конвенцією.
До числа спеціальних дій, що можуть вчинятися лізингодавцем, належать дії на підставі виданого на його ім’я лізингоодержувачем безвідкличного повноваження, визначеного англійською мовою як IDERA, а саме: лізингодавець має право зняти з реєстрації, або дереєструвати, повітряне судно (або двигун у тих країнах, де він окремо реєструється) з національного реєстру та вивезти (експортувати) літак з території, на якій він знаходився. При реалізації останньої дії задіяним є не тільки авіаційний орган, а й адміністративні органи країни місця реєстрації повітряного судна (митниця та прикордонники) та суб’єкти підприємництва (аеропорти), де судно було припарковано.
В Україні реєстрація Державіаслужбою безвідкличного повноваження здійснюється згідно з інструкцією від 16.08.2013 року, яка незважаючи на вимоги чинного законодавства України, не була зареєстрована Міністерством юстиції України та представляє собою скоріше документ внутрішнього користування, який в певних положеннях суперечить Кейптаунській конвенції.
Так, наприклад, Державіаслужба ставить можливість зняття з реєстрації повітряного судна у залежність від виконання кредитором певних передумов, до яких вона відносить надання оригіналу реєстраційного свідоцтва повітряного судна, сплату державних зборів за зняття з реєстрації, проведення дереєстраційної інспекції, основною ціллю якої є перевірка прибирання з поверхні повітряного судна державного та реєстраційного знаків. Ці вимоги Державіаслужби є каменем спотикання, який робить неможливим для лізингодавця використання цих засобів захисту в Україні, якщо лізингоодержувач не схильний до швидкого повернення судна, оскільки оригінал реєстраційного посвідчення на повітряне судно знаходиться або на борту судна, або в офісі лізингоодержувача і є апріорі недоступним лізингодавцю. Кейптаунська конвенція не надає права національним авіаційним органам встановлювати будь-які додаткові до Кейптаунських вимоги до процесу дереєстрації судна у вигляді повернення свідоцтва про реєстрацію або льотну годність літака, або знищення кодів радіо відгуків. Такі вимоги радше направлені на попередження відповідальності самого авіаційного органу за здійснення судном польотів, хоча дереєстрація судна представляє собою завершення міжнародного обов’язку держави реєстрації щодо безпеки польотів судна, що є аксіоматичною презумпцією цього.
Спеціальні засоби захисту передбачають не тільки дереєстрацію, а й вивіз повітряного судна за межі митної території країни, в якій він був зареєстрований, що передбачає сприяння не лише з боку авіаційних, а й інших (митних та прикордонних) органів договірної держави. Хоча Кейптаунська конвенція є чинною для України з 2012 р., досі не прийнято нормативного акта, який передбачав би відповідні дії зазначених органів. Прийняття такого акта є особливо необхідним у світлі наявного в Україні спеціального пільгового режиму тимчасового ввезення повітряних суден, який дозволяє українському лізингоотримувачу за договором оперативного лізингу не сплачувати податок на додану вартість при імпорті судна. Ввезення повітряного судна у тимчасовому режимі передбачає обов’язок імпортера (ст. 86 Митного кодексу України) вивезти його, тобто якщо лізингоодержувач – українська авіакомпанія імпортувала повітряне судно, вона ж повинна його і вивезти. Або переоформити таке тимчасове ввезення на іншу українську авіакомпанію, яка, у свою чергу, візьме зобов’язання належного вивезення судна. У разі застосування лізингодавцем спеціальних засобів захисту за відсутності кооперації з боку лізингоодержувача щодо вивезення судна цей іноземний лізингодавець опиняється у ситуації правової невизначеності, коли ані митні та прикордонні, ані судові органи не зможуть врегулювати питання, не вирішені на законодавчому рівні.
Іншою проблемою процесу дереєстрації повітряного судна без кооперації з боку лізингоодержувача в Україні є неможливість отримання експортного сертифіката льотної придатності. За українським законодавством такий сертифікат може бути виданий лише лізингоодержувачу як експлуатанту, до сертифіката якого було внесене це повітряне судно. Відсутність експортного сертифіката унеможливлює реєстрацію судна у будь-якій іншій країні, за винятком США. Якщо лізингодавець не планує використання літака в США, він опиняється у ситуації неможливості його використання у будь-якій іншій країні.
До зазначених вище практичних проблем лізингодавець повинен вирішити питання здійснення перегоночного польоту. Для нього найпростішим було б найняти іноземний сертифікований екіпаж. Проте, по-перше, українське законодавство не регулює питання здійснення перегоночних польотів у разі дефолту лізингоодержувача, а, по друге, можливості його здійснення іноземним екіпажом лізингодавця.
Зазначене наштовхує нас на висновок про необхідність розробки нормативних актів України в частині практичної імплементації положень Кейптаунської конвенції, аби лізингодавець міг знайти відповіді на питання, що зустрічаються на практиці при дереєстрації та вивезенні повітряного судна з території України, бути незалежним від позиції та поведінки українського лізингоодержувача, який володіє та використовує повітряне судно. Власне, імплементація цих положень, у тому числі¸ повинна мати наслідком отримання знижки до 10% при міжнародному експортно-кредитному фінансуванні, що може отримати українська авіакомпанія при придбанні нових повітряних суден та двигунів до них.
Проте запропонована до обговорення Авіаційна транспортна стратегія навіть не згадує зазначених проблем і, відповідно, необхідності їх вирішення. З цього ми робимо висновок, що Мінінфраструктури не ставить перед собою реальних цілей розвитку авіаційної галузі України, адже залучення до перевезень українських пасажирів іноземними лоу-кост компаніями буде сприяти розвитку авіаційної галузі країн саме цих лоу-кост компаній.
Інше питання, яке, на нашу думку, є важливим для української авіаційної галузі та споживачів її послуг – пасажирів – є питання гарантування виконання авіаперевізником своїх обов’язків перед пасажирами. Мова йде про створення спеціальних страхових програм відшкодування пасажиру заподіяної шкоди у разі невиконання перевізником авіаперевезення. Таке невиконання може бути пов’язаним з технічними проблемами на літаку, а також з банкрутством авіаперевізника. Адже відомо, що Монреальська конвенція та запроваджені нею механізми до цих питань не застосовуються.
Нещодавно прийнятий Верховною Радою України Кодекс з процедур банкрутства, який Президент України обіцяв підписати протягом найближчих двох тижнів, не має спеціального розділу щодо неспроможності та банкрутства авіакомпаній. Це означає, що у разі банкрутства українського авіаперевізника, як це сталося напередодні 2013 р. з авіакомпанією «Аеросвіт», пасажири опиняться один на один з проблемою повернення додому та необхідністю сплати додаткових витрат для цього. Так само українські пасажири залишаються незахищеними і у їх взаємовідносинах з іноземними лоу-костами та перевізниками у разі банкрутства останніх. Наприклад, у Великобританії існує спеціальний фонд страхування ATOL, який дозволяє вирішити ці проблеми. До того ж за законодавством Великобританії банки-емітенти платіжних карток відповідають за належне виконання контрагентом, у нашому випадку це авіаперевізник, своїх обов’язків за договором. Як відомо, сьогодні придбання квитків на авіаперевезення відбувається майже виключно через Інтернет та сплачується із застосуванням платіжних карток, проте українське законодавство не покладає схожих обов’язків на українські банки.
Перелічений вище перелік проблем не є вичерпним. Проте небажання їх вирішувати свідчить про те, що авіаційна галузь України буде продовжувати свій розвиток за залишковим принципом, яке це було протягом останніх 25 років – не «завдяки», а «незважаючи на». Українські авіаперевізники мусять розуміти, що як і завжди, вони можуть сподіватися виключно на свої сили і що найближчим часом кількість українських авіаперевізників буде невпинно скорочуватися, адже їм буде дуже важко конкурувати з іноземними авіаперевізниками, економіка країн яких не знаходиться у стагнації на противагу економіці України.
