Сложное слово«институционализация» означает довольно простую вещь. Когда есть процесс, илипроблема, или задача, для решения и регулирования которых появляется постоянный ответственный. Фамилия сдолжностью - в простых, наименования учреждения – в более сложных случаях.Субъект регулирования. Субъект принимает на себя ответственность за результатысвоей деятельности, получает полномочияи ресурсы для ее выполнения. Становится институтом. Задачи институтов разнятся. Верховная Рададолжна вырабатывать для общества общие правила поведения (законы). Цирк призванприносить смех и радость детям. Это втеории, на практике институты часто выполняют функцию, отличную от публично заявленной. Так,парламент помимо всего должен локализовать в небольшом объеме высокосоциализированных и продуктивных психопатов – этаких хищников, чьябесконтрольная жизнедеятельность может угрожать целостности государства, и дажезаставить их демонстрировать публике некоторыетрюки. А цирк – укреплять в человеческих детенышах их веру в абсолютноепревосходство над остальным живым миром, и право над этим миром в дальнейшемразными способами глумиться.
Есть у институтов еще одна важнаядеталь. Вскоре после своего появления, все поставленные перед ними создателямизадачи отодвигаются на второй план после задачи собственного выживания. И очень может быть, что решение этойархиважной задачи войдет в конфликт с миссией института, заложенной в проектего создания. Дворник, чтобы избежать сокращения, будет по ночам опрокидыватьмусорные контейнеры, спецслужба – пестовать террористов, суд – захлебываться отнаплыва дел, любящая жена … очень много может придумать любящая жена.
Если в государстве более - менеездоровом, а такие еще кое-где сохранились, его институты для демонстрации своейнужности могут просто не проявлять должного рвения, тормозить, хитрить и жульничать, то в государстве, сутьюкоторого есть коррупция, ситуация склонна к усугублению. Задачей любого института коррупционного государства, каким бы благимнамерением не был он вызван к жизни, очень быстро становится суть этуподдерживать и укреплять. В рамках своей компетенции, естественно. Судпродает решения, участковый врачсправки, парламент – законы.
Изменить эту ситуацию изнутри,без полного демонтажа и новой сборки – невозможно. Проблема не решается вграницах той системы, в которой она возникла. В ситуации Украины, когдакоррупция стала принципом государственного устройства и вошла с системуценностей национального менталитета, устранение ее только напряжениемвнутренней политической воли не получится. Пациент может твердо хотетьвыздороветь, но перебитый позвоночник кто- то должен сложить, зафиксировать идолго вводить дорогие лекарства. Не говоря уже о курсе восстановительнойфизиотерапии.
Поэтому, создание системы антикоррупционных органов не только и не столько дляборьбы с коррупцией, как разновидностью криминальной активности, но дляисправления сущности украинской государственности – необходимый, да и пожалуйединственно возможный шаг. Бороться со взяточничеством в разных егопроявлениях, с коррупцией в различных государственных учреждениях вполне могутуже существующие в этом же государстве правоохранительные органы. Но играть по нотам, иным, нежели лежат напюпитре дирижёра, ни у кого из оркестра долго не получится.
Таким образом, главным условиеэффективной работы системы антикоррупционных органов является их независимостьот уже существующего государственного аппарата, от основанных на коррупционномподходе принципов формирования штата, определения компетенции, принятиярешений. И если первые две задачи взначительной мере удалось реализовать, пусть и под серьезным давлениеммеждународного сообщества, то третья подвисла. Речь идет о создании т.н.специализированных антикоррупционных судов. Которые должны обеспечиватьпотребности следственных действиях осуществляемых НАБУ, а также обеспечивать рассмотрение дел и вынесение приговоров по деламсвязанным с коррупцией. Намерение достаточно прямое и прозрачное. Можно дажесказать – бесхитростное. Действующая система правосудия коррумпирована, и несможет пойти против собственной потребности в выживании. Как не сможет создатьзначимой угрозы и для остальных государственных институций – все они однойкрови, все – листья на одной ветке. Поэтомунужен отдельный суд, который сможет это сделать.
Но прямые и прозрачные действия чащевместо запланированного эффекта дают не просто мощное и организованноесопротивление. Система становится прочнее, изворотливее, живучее. Изобретатель велосипедов в области системногомышления Насим Талеб даже придумал специальный термин «антихрупкость» дляподобных ситуаций. Если оглушающие удары в виде создания антикоррупционныхорганов и введения электронного декларирования украинская клептократияпропустила, то удар, который мог стать добивающим, создание антикоррупционныхсудов, заблокировать смогла. После чего занялась восстановлением равновесия, походу делая попытки интеграции вновьсозданных органов в дружную семью коррумпированных украинских институций.
Несомненно, преодолеть и этосопротивление можно. Первые обнадеживающие результаты борьбы с коррупцией есть,причем на разных планах общественного бытия. Государственные мужи свыкаются спрозрачностью своего быта и мечтают о спокойной жизни «в белую». Крупныекорпорации осознали, что коррупционныедеяния все больше перестают быть проверенным инструментов создания активов и ихзащиты, и наоборот - становятся источником трудно устранимых рисков, вводят процедуры упреждения таких деяний. Вобщественном сознании образ «успешного вора» постепенно теряет позицииобязательной составляющей политической идентичности и перемещается в область постыдногои отторгаемого.
Но дальнейшее прямое и открытоедавление, даже если приведет к пробою сопротивления и созданию новойвнесистемной институции – антикоррупционных судов, может привести к неожиданнымнегативным последствиям. Риски такихпоследствий наверняка осознаются инициаторами антикоррупционной трансформацииукраинского государства. Не понятно только, в какой мере. И если осознаются, токакие меры по их компенсации планируются, если планируются вообще. И будут литакие меры реализовываться в ближайшем будущем. Потому что, как отмечено выше,клептократия удар блокировала и после передышки и восстановление пойдет вконтрнаступление. Сейчас время работает на нее.
Пока же попробуем прояснитьпонимание этих рисков и возможных вариантов их минимизации.
Главная угроза проистекает изтого, что коррупция в Украине - это не только набор составов уголовныхпреступлений. Это принципгосударственного устройства. Он в чем то подобен известному из среднихвеков принципу «кормления», когда желающий покупал себе государеву должность, а потом в силу своих уменийее монетизировал – «кормился» с нее. Но только принцип адаптированный поднеобходимость имитировать демократические процедуры. По некоторым данным,простой и проверенный этот подход был использован отцами нации на зареукраинской независимости – в процессе распада СССР. Он стал заменой коммунистической идеологии, накоторой держалась советская империя, этаким протезом, который должен былобеспечить целостность государства и общества, пока не заработаютатрофированные за советское время цивилизованные механизмы демократического выбора,национальных интересов, религиозного единения. Монетизация государственнойвласти должна была обеспечить ицелостность и управляемость государственного аппарата – благодаря постояннонакапливающемуся объему компромата на практически каждого из его участников иугрозе его использовании, если какой - то участник вдруг «потеряет берега».
Но описанная выше особенностьжизнедеятельности институтов неизменно повторилась и в данном случае. Коррупциянезамедлительно озаботилась своим выживанием, оформилась в правящий класс,сделала своим институтом все украинское государство. Временный протез стал средневековой дыбой, на которую подвесилиукраинское общество.
Вопрос ответственностиинициаторов такого «гениального» подхода к государственному строительству остаетсяоткрытым, как и ответственности тех, кто его самозабвенно поддержал, сменивфренч и робу коммунистической идеологии на брендовый прикид. Стоит ли позволитьсбыться их мечтам о тихом дожитии «в белую», или позволить продолжится процессувосстановлению справедливости ?
Проясняются три основных риска,непосредственно вытекающих из процесса становления независимойантикоррупционной системы.
Во- первых. Украинскаякоррупция - несколько иное явление, посравнению с тем, как его принято воспринимать, и на основании этого восприятиявырабатывать планы его преодоления. Украинскаякоррупция – системообразующий принцип, подход к государственному строительству,основа функционирования украинского государства, первичная и доминирующая поотношению к самому государству. Создание независимого альтернативногомеханизма, в рассматриваемом случае – завершение создания системыантикоррупционных органов, включая специализированный суд, - может привести кпараличу в работе существующего государства. Функционирование учреждений приметеще более имитационный характер, нежели сейчас, лица принимавшие решения начнутлибо усиленно разбегаться от карающей десницы, если уже успели сторговать достаточнорешений и актов, либо замрут в недеянии до стабилизации.
Во – вторых. Паралич – этооптимистичный сценарий. Внешнее или внутреннее бегство - иммиграция несколькотысяч коррупционеров не такой уж страшный результат. Это еще и освобождениемножества управленческих позиций, довольно гуманная редукция клептократическогоправящего слоя. Да и практика показывает, что деловая активность в странесвязана с активностью вмешательства государства едва ли не противоположнойзависимостью. Проблема в том, что бежать то особо некуда. Борьба с коррупцией во всем миреподнимается на щит и местами даже затмевает недавнего лидера – борьбу стерроризмом. Продуцируются международные соглашения и нормативная база,направленные на отлов коррупционеров и изъятие их активов. Создаютсямногочисленные институты. А мы помним, что происходит, когда создаются специализированныеинституты. Бежать некуда, поэтому вероятным становится другой, менееоптимистичный сценарий – развал государства как такового. Речь может идти и опроцессе аналогичном распаду СССР, где крах объединяющей коммунистическойидеологии привел к разделению единого сверхгосударства на множество независимыхи квазинезависимых. Когда имело место нарушение территориальной целостности. Номожет иметь место и другой вариант, более «традиционный» для Украины. При формальном территориальной целостностибудет иметь место разрушение целостностигосударственной – когда законы и институты этого государства не будут работатьв каких то регионах или при каких то условиях. Хаос и беззаконие – лучшая среда для того, чтобы избежать ответственности. Надо ли приводить примерытого, что и тот и другой сценарий уже частично реализуются и требуется толькоплеснуть керосину в уже горящий костер ? Надо ли перечислять внешнихинтересантов такого поворота событий ?
В – третьих. Третьим рискомявляется как это ни странно, желание восстановление социальной справедливости,накопленное обществом за десятилетия коррупционного прессинга. Это вулкан,который готов взорваться, и Майдан лишь несколько сбросил это напряжение.Появление независимой антикоррупционной системы, в сумме со случайной илинамеренной утратой контроля над ней, может запустить маховик репрессий сходныйс периодом «красного террора» в СССР. Об этом шла речь в начале статьи, когдаописывалось, как созданный институт начинает демонстрировать свою значимость. Вданном случае демонстрация значимости легко трансформируется в расправу наднеугодными, и всегда актуальный передел собственности. Уже сейчас канцелярии иоперативные подразделения антикоррупционных органов фиксируют наплыв заявленийи информации о коррупционных поступках,преступных доходах и сокрытом имуществе. Причем подают эти заявления иинформацию граждане, замешанные в подобных деяниях ничуть не меньше. Сведениесчетов, политическая и экономическая конкуренция, влечение к чужойсобственности или просто желание причинить боль. Как у Довлатова: «Мы без конца ругаем товарища Сталина, и,разумеется, за дело. И все же я хочу спросить — кто написал четыре миллионадоносов?».
Перечисленные риски слишкомзначимы, чтобы их игнорировать. Но бездействие является не менее опасным.Поэтому возникает вопрос, какие действия следует предпринимать, какиенаправления приложения усилий являются перспективными, учитывая, что прямое,лобовое наступление на украинскую клептократию крайне затруднено, а победа взавершении строительства системы антикоррупционных органов вполне может статьПирровой.
Представляется уместнымиспользовать стратегию непрямых действий, избегая прямого столкновения и бесконечной изматывающей позиционной борьбы,направить усилия на ресурсное обесточивание и организационную изоляциюкоррумпированных государственных образований. Вот некоторые направления.
1. Альтернативное разрешение споров.Государственная судебная система – не только одна из ветвей власти здоровогогосударства, но и одна из основных опор государства коррумпированного. Неправомерное судебное решение – основнойтовар в системе коррупционном рынке. И чем шире компетенция государственногосуда – тем объемнее этот рынок. Развитые общества давно осознали необходимостьограничения полномочий своих судов, отнесение к их компетенции только техспоров и конфликтов, которые влияют на деятельность государства. Для многихдругих категорий дел, от мелких семейных до масштабных бизнес - конфликтовмежду корпорациями функционируют процедуры негосударственные: арбитражы,третейские суды, медиация. Все это позволяет и сузить потенциально пригодноедля коррупции пространство, и повысить качество расмотрения споров – как и вальтернативных институтах, так и государственных. В случае Украины попыткасоздания системы альтернативного разрешения конфликтов также имела место, некоторые очаги активности еще сохраняются.Но в какой-то момент государственная система увидела в ней нарождающегосяконкурента и почувствовала угрозу своей монополии, поэтому, как только международнаяподдержка в этой области ослабла развитие альтернативного судопроизводства былоподавлено. Сейчас крайне важно восстановить это направление, тем более что испециалисты, нормативная база во многом сохранились. Польза тут двойная. Это исовершенствование судебной системы, особенно в части защиты прав инвесторов(наиболее популярная категория дел в негосударственных арбитражах). Это иотвлечение внимания и ограниченных ресурсов коррумпированной судебной системына нового противника, открытие второго фронта, ослабление сопротивления нафронте создания антикоррупционных судов.
2. Фондовый рынок. Малоизвестный в Украинепостулат институциональной экономики гласит, что если собственность неперераспределяет рынок, этим занимается судья. Действительно, основная массакоррумпированных решений связана с перманентным переделом собственности,продолжающимся все годы украинской независимости. С одной стороны, этот процессобязателен в любой экономике, требующей и формирования эффективныхимущественных комплексов и снабжения их финансовыми ресурсами. Но с другой - строитсяон может по-разному. В развитых и развивающихся экономиках перераспределениеактивов осуществляется посредством фондового рынка, относительно прозрачногоинститута, находящего под контролем общества и регулируемого государством.Рынок обеспечивает скорость перераспределения, низкие операционные издержки,законность, своеобразную справедливость. В качестве дополнительногоположительного эффекта позволяет мобилизовать в экономику сбережения граждан ибизнеса. Поэтому необходимость использования непрозрачных, медленных и преступных коррупционных механизмов маловостребована.Это ни в коем случае не оправдывает действия судей – коррупционеров, нопоясняет могущество воздействующих на них мотивации. Как и в случае с альтернативнымсудопроизводством, судьба украинскогофондового рынка печальна. На смену праздничного приватизационного старта пришлипериоды спекулятивного ажиотажа, строительства финансовых пирамид, российскойоккупации и закончилось (пока что) все неприглядной историей с Приватбанком.Вопрос о необходимости полноценной реанимации украинского фондового рынкаявляется спорным. Учитывая его историю, вполне может оказаться болеерациональным передача этой функции кому то из более успешных европейскихгосударств – соседей, что дополнительно упростит доступ украинского бизнеса кмеждународному финансированию. Но это отдельный вопрос. В рассматриваемомконтексте, восстановление функционирования фондового рынка как системыперераспределения собственности должно ослабить мощный экономический смыслсуществования коррупции и опять таки – отвлечь ресурсы клептократии от созданияантикоррупционной системы.
3. Саморегулирование. Коррупционноерешение принимается, если вопрос отнесен к компетенции данного государственногослужащего или органа. Есть, конечно, случаи нарушения компетенции, выходарегулятора за пределы своих полномочий, но это несущественный момент.Регуляторы сами строго блюдут границы своих угодий. Но если компетенции нет – коррупционноерешение невозможно. Компетенции государства для решения какой то проблемы может не быть в следующих случаях. 1.Вопросеще не подлежит государственному регулированию,нет ни нормативной базы, ни институтов. Этот случай интересно наблюдать в сферекриптофинансов. 2.Вопрос уже не подлежит государственному регулированию, какутративший общественную значимость, исчезновение предмета регулирования и пр.,что сопровождается ликвидацией институтов и нормативной базы – крайне редкоеявление в любом государстве. 3. Вопрос находится в сфере компетенцииобщественных, негосударственных институтов – саморегулирующихся организаций(СРО). Исторически, СРО являются традиционным институтом управления обществом,доказавшим свою эффективность и гораздо менее подверженным коррупции, нежелигосударственные институты. Жесткая обратная связь со своими членами, прямоефинансирование и ответственность за результаты работы уменьшают коррупционныевозможности. Традиция саморегулирования была практически уничтожена при советской власти, несмотря на то,что очень гармонична украинскомументалитету. С восстановлением независимости, как и в первых двух случаях, значительные ресурсы были направлены навосстановление и развитие этих институций. И так же как и в рассмотренныхслучаях, наметившиеся изменения (начали появляться СРО, приниматься нормативныеакты, нарабатываться опыт реальной самоорганизации в разных отраслях экономики)были подавлены набирающим силы коррупционным государством. Существующие сейчасв Украине СРО могут именоваться так только формально, и уж точно не могутсоставить конкуренции государственныи регуляторам. Но это нужно сделать.
Это только три из возможныхнаправлений, приложение усилий по которым может ускорить антикоррупционнуютрансформацию украинского государства. Их общими чертами является то, что закаждым из них уже имеются специалисты, нормативная база, инфраструктура и чтосамое важное – мотивация, творческий и реализационный потенциал. Не потребуетсядлительного подготовительного этапа, чтобы сформировать новую компетенцию,пройти длительные этапы законотворческого процесса, найти финансирование.Активизация этих направление приведет к существенному ослаблению системногосопротивления коррупционных сил и восстановит функционирование обязательныхинститутов демократического общества, что в любом случае придется делать. И чтосамое важное на донном этапе – позволит минимизировать риски, возникающие входе антикоррупционной трансформации государства, которые как было показановыше, весьма значительны. Отдельно можно отметить и позитивное воздействие наменталитет украинского общества, серьезно пораженного коррупционными«ценностями». Активизация институтов, в сути своей не допускающих коррупционнойсоставляющей, вовлечение в их деятельность все более значительных масснаселения, ускорит очищение общественного сознания, его оздоровление послеболезненного и затянувшегося переходного периода смены идеологий. Так можно расчитывать на освобождениетворческого потенциала украинского общества и перехода страны к реальномуразвитию.