Модель земельних відносин у "новій" Конституції

Звичайно, ніхто нічого фізично не відбирав від держави та не передавав народу України. 

 Мабуть, провідною метою таких конституційних і законодавчих трансформацій навколо проголошення власності народу було підкреслити сам факт відмови від монополії держави на землю та основні засоби. Видається, це не було позбавлено політичного та ідеологічного змісту. Тому й положення про право власності Народу на землю треба сприймати у політекономічному, ідеологічному, а не суто юридичному контексті. 

Якщо первинно можна було вести мову про те, що власність була «народною», після її остаточного відчуження та набуття права власності на окремі речі (і навіть на земельні ділянки з іншими природними ресурсами) певними суб’єктами, право народної власності на такі об’єкти припинилось. 

Треба зазначити, що фактично відчуження майна здійснював не Народ, а все ж держава та територіальні громади через відповідні владні органи. Вони, як ми знаємо, здійснюють свої повноваження як від імені Народу, так і від імені держави та громад. Тому протиставляти Народ державі та територіальним громадам в якості окремого учасника земельно-власницьких відносин, на мою думку, не потрібно. 

Отже, після набуття права приватної власності на певну земельну ділянку, право народної (державної, комунальної) власності на неї припиняється. Дійсно, одна й та сама річ не може належати на праві власності різним суб’єктам, якщо такі особи не є її співвласниками. 

З часів Давнього Риму вважалось, що ті речі, які належать всьому народу (державі), вилучаються з цивільного обігу. Одна й та сама річ не могла належати Народу та якомусь окремому громадянину. 

Теорії «розщепленої» чи «розподіленої» власності, коли одна й та сама річ немов би належить на праві власності різним суб’єктам, виникли пізніше (хоча вони спираються на окремі феномени римського права, як то теорію бонітарної власності та ін.). Насправді, дані концепції з’явились для того, щоб хоч якось зрозуміло пояснити ті відносини, що фактично склались у суспільстві на певному етапі його розвитку (коли суверен мав «право власності» на маєтки свого васала, яке зазвичай зводилось до того, щоб погостити «на широку ногу» у його володінні). 

Розгадка криється в тому, що один з двох суб’єктів «розподіленої власності» насправді не був власником: його право на чужу річ не є правом власності, хоча за наповненням може наблизитись до права власності на 99,999…%. 

Проте тим, про що ми казали вище, конституційні положення щодо права власності Українського народу на землю та інші ресурси не вичерпуються. Положення ст. 13 Конституції в цій частині вказують також на народний суверенітет над територією України та природними ресурсами. 

Треба відразу відзначити, що в науці дотепер точаться дискусії щодо співвідношення понять «народного» та «державного» суверенітету. Чесно кажучи, для практики регулювання земельних відносин дана проблематика має вельми опосередковане відношення. Дійсно, влада народу здійснюється за загальним правилом через інструментарій державної влади. Однак у окремих випадках все ж «народ» виступає понад «державою». Перш за все, це випадки первинного державотворення волевиявленням народу, зміни державного устрою. 

Територіальний суверенітет (кожна територія складається з земель та окремих земельних ділянок, що комусь належать) - це верховна влада Народу над власною територією. Він є елементом народного (державного) суверенітету. 

Така верховна влада охоплює реалізацію народом права використовувати природні ресурси, розпоряджатись своїми природними ресурсами, контролювати діяльність іноземних суб’єктів, експропріювати та націоналізувати природні ресурси, встановлювати законодавче регулювання відповідних відносин та правовий режим певних об’єктів. Держава здійснює виключну юрисдикцію по відношенню до всіх об’єктів, розташованих на її території. Більш того, будівлі та споруди, розташовані на землі, над та під землею розглядаються, в цьому сенсі, як приналежність території. На них теж поширюється суверенітет. 

На перший погляд, за своїм змістом право народного суверенітету нагадує право власності на певні об’єкти. Проте ці категорії не тотожні, вони є явищами «різного ґатунку». Так, в силу суверенітету, у законодавстві держави визначається правовий режим земельної та іншої власності. У цьому відношенні право власності як в об’єктивному, так і в суб’єктивному сенсі є похідним від суверенітету. 

При поділі всього нормативного матеріалу на публічне та приватне право, категорія права власності зазвичай опиняється у складі приватного права, а питання суверенітету – у сфері публічного права. Право власності на речі, зокрема, на земельні ділянки підкорено внутрішньому правопорядку певної країни. Міжнародне право регламентує ці відносини лише тоді, коли виникає спір щодо експропріації та т.ін. майна іноземців. У даному випадку спірні відносини розглядаються за допомогою міждержавних інституцій, спираючись на норми та принципи міжнародного права, але в будь-якому разі з урахуванням національного права відповідної країни, де знаходиться спірна земля (майно). 

Найбільш яскраво відмінності суверенітету від права власності на частину території (земельну ділянку) можна проілюструвати на прикладі експропріації, відомий майже кожній країні світу і, звичайно, Україні. Так, земельна ділянка, що належить на праві власності певній особі - «мінісуверену», який має на ділянку «суверенні» права власника, примусово викупляється для потреб суспільної необхідності, тобто на користь усього суспільства (народу). Це є проявом реалізації, за допомогою органів судової та іншої влади, законодавчих та організаційно-інституційних інструментів народного суверенітету, зокрема, територіального суверенітету та суверенітету над природними ресурсами. 

 Ще один приклад. Навіть якщо іноземний суб’єкт придбає земельну ділянку в Україні на праві власності, вона все одно підпадатиме під дію національного суверенітету. Більш того, це правило буде теоретично дійовим і у разі придбання у власність ділянки безпосередньо іноземною державою. ЗК дозволяє іноземним державам придбавати ділянки виключно для розміщення дипломатичних, консульських та подібних установ, щодо яких діє принцип екстериторіальності. Тим не менш, і такі ділянки знаходяться під національним суверенітетом, а режим екстериторіальності - це лише особливий правовий режим, що визначає привілеї та імунітети. Отже, ділянка належить на праві власності іншій державі, проте на неї все одно поширюється територіальний та ресурсний суверенітет України. 

Відмінність між суверенітетом та правом власності криється не стільки в їх об’єкті. Адже, по суті, уся територія України у державних кордонах є величезною земельною ділянкою, яка, при бажанні, може розглядатись як об’єкт права власності. Припустимо, всі без винятку земельні ділянки викупить держава та об’єднає їх в одну гігантську земельну ділянку - Україну…. 

Власність та її правове регулювання з’явились тоді, коли людство наштовхнулось на обмеженість природних ресурсів. Сутність власності полягає у «привласненні» майна певними суб’єктами. При цьому привласнення одним виключає привласнення іншим. Все це відбувається на території якоїсь держави та підкорюється її суверенітету, завдяки якому встановлюються "правила гри" для власників. 

 Економічний зміст власницьких відносин полягає в тому, що привласнене майно відчужується від усіх інших осіб. Інакше, привласнення втрачає будь-який зміст. Зазвичай, конкретні речі не можуть бути привласнені всіма та іншими неперсоналізованими суб’єктами. 

 У працях економістів, політологів та ін. дослідників неюридичного фаху поняття суверенітету та права власності нерідко змішуються. Але з позицій правової науки вони не є тотожними. Одне з них належить до «світу» публічного права, інше – приватного. 

На мою думку, проголошене у Конституції України право власності Українського народу на землю та інші ресурси має частково «політекономічне забарвлення». Це не дивно, адже Конституція є політико-правовим документом. Проте тоді відповідні положення ст. 13 Конституції не треба тлумачити за допомогою власне юридичного інструментарію. Буквальне сприйняття ст. 13 Конституції може бути неадекватним. 

Враховуючи те, що вже було сказано, для вірного з’ясування змісту ст. 13 Конституції України необхідно встановити, щодо яких відносин треба застосувати цю норму, до речі, прямої дії.

Так, положення про право власності Українського народу на землю можна сприймати у деяких площинах: 

 - У розумінні проголошення народного суверенітету над територією України, її природними ресурсами та іншими об’єктами в межах державних кордонів. 

- Як позначення права власності держави та територіальних громад на землю та інші природні ресурси в межах державної території, у формі (вигляді) яких «народне право» власності на землю фактично існує. 

- Як позначення «первинного» права власності Народу, зокрема, на всі землі в межах державної території, що виникло «на базі» державної власності в ході суверенних перетворень в Україні на початку 90-х років. У даному випадку це важливо більше в історичному контексті. Надалі це право фактично існувало та здійснювалось владними органами у вигляді права державної та комунальної власності. 

- Як позначення особливої цінності землі в якості «народного надбання», «національного багатства» тощо, що, по суті, є політичною чи політекономічною, а не юридичною характеристикою. 

 Цікаво, як врегульовані провідні засади земельних відносин у конституціях країн світу? Обов’язково спробую присвятити цьому питанню окрему публікацію. А зараз скажу, що у конституційних актах країн світу «земельні питання», як це не дивно...вирішені по-різному)

У великій кількості конституційних актів автору не вдалось знайти якоїсь окремої згадки про земельні питання. Натомість, в них часто йдеться про "територію" (це та ж сама земля але в іншому контексті) відповідної держави, про питання суверенітету, правового статусу особистості, "корінних народів" та т.ін., що цілком логічно з т.зв. конституційного права. Територія тут розглядається перш за все як основа державного суверенітету та цілісності, місце розміщення нації, здійснення нею найвищої влади тощо. 

 Конституції деяких країн містять загальні положення про особливу роль та значення землі та інших природних ресурсів, як «надбання народу» та т.п. 

В інших країнах, переважно європейських, особливості власницької приналежності та використання земель окремих видів чи відносно до окремих суб’єктів (переважно іноземних) врегульовані досить детально. 

 Отже, можу запропонувати такі суб’єктивні висновки. 

 При опрацюванні «нової» Конституції України слід звернути увагу на потребу заміни принципових підходів до регулювання земельних відносин. Звичайно, тут є варіативність, і це треба обговорювати далі. 

Як варіант, можливо взагалі відмовитись від спроби поміщення «земельних положень» до Конституції. У будь-якому випадку, доречно виключити положення про право власності на землю Українського народу, адже, як показано вище, вони мають насправді інший зміст. Здається, те, що треба розуміти під правом власностінароду, знаходить свій вираз в інших положеннях Основного Закону. 

Якщо все ж таки буде вирішено помістити до Конституції якісь ключові положення щодо земельних відносин, спираючись на практику конституційного нормотворення певних країн світу, такими питаннями можуть бути: 

- Специфіка правового режиму окремих земель, що мають особливу суспільну цінність. Наприклад, такими можуть бути землі сільськогосподарського призначення та інші особливо цінні (для усього суспільства) землі. Саме вони, їх ґрунтові чи інші незамінні або важковідтворювані властивості, потребують специфічної охорони та суттєвих обмежень у використанні. 

- Обмеження земельних прав іноземних громадян та юридичних осіб, іноземних держав, міждержавних організацій, спільних підприємств та інших «неукраїнських» суб’єктів. 

- Засадничі положення та межі експропріації земельних ділянок, інших об’єктів нерухомості, гарантії прав осіб – власників земельних ділянок (у т.ч. іноземних), зокрема, на отримання справедливого відшкодування. 

- Положення щодо особливостей реалізації права загального землекористування, справляння плати за землю та деякі інші.