Розруха не в законах, а в головах, які їх застосовують: соцдопомога військовим

Стаття 17 Конституції України проголошує, що «Держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей».

Необхідність додаткових гарантій соціальної захищеності цієї категорії громадян, як під час проходження військової служби, так і після її закінчення зумовлена насамперед тим, що служба у Збройних Силах України, пов'язана з ризиком для життя і здоров'я, підвищеними вимогами до дисципліни, професійної придатності, фахових, фізичних, вольових та інших якостей (позиція з рішень Конституційного Суду України від 20.03.2002 № 5-рп/2002 та від 17.03.2004 № 7-рп/2004).

Однак, вимушені констатувати, що останні декілька років у результаті систематично неправильної практики застосування норм права Міністерством оборони України сотні військовослужбовців з різних куточків України позбавлені визначеного законом та гарантованого державою соціального захисту. В умовах тимчасової окупації Російською Федерацією територій України та гібридної війни на сході, саме підрозділи Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів спеціального призначення забезпечують захист суверенітету і територіальної цілісності держави. Зважаючи на це, соціальний захист військовослужбовців має особливо важливе значення в новітній історії України.

Типова проблематика

Фабула справ, проблематику якої бажаємо висвітлити в цій статті, наступна: в результаті виконання обов’язків військової служби особі встановлено часткову втрату працездатності без встановлення інвалідності, він або вона звертається за отриманням одноразової грошової допомоги та одержує її. Далі, більше як через два роки особі вперше встановлено інвалідність. З огляду на це, особа звертається за отриманням одноразової грошової допомоги вже у зв’язку зі встановленням інвалідності, але їй відмовляють, мовляв строк для звернення пропущений.

Розмір соціальних виплат у зазначених випадках суттєво відрізняється, тому й рішення Міністерства оборони України про відмову в призначенні одноразової грошової допомоги у зв`язку з встановленням інвалідності часто є предметом розгляду в адміністративних судах.

Як свідчить практика, каменем спотикання у правозастосуванні є ч. 4 ст. 16³ Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (далі – Закон): «Якщо протягом двох років військовослужбовцю, військовозобов'язаному або резервісту після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено вищу групу інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає їм право на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі, виплата провадиться з урахуванням раніше виплаченої суми (норма набрала чинності з 01.01.2014).

У разі зміни групи інвалідності, її причини або ступеня втрати працездатності понад дворічний термін після первинного встановлення інвалідності виплата одноразової грошової допомоги у зв’язку із змінами, що відбулися, не здійснюється» (норма набрала чинності з 01.01.2017).

Дія Закону в часі

Враховуючи те, що положення ч. 4 ст. 16³ Закону структурно складається з двох абзаців, які відверто є складними для сприйняття, при чому кожен набрав чинності в різні дати, то поступово в судовій практиці сформувалися протилежні підходи до питання їхньої дії в часі.

Попри підтвердження судами конституційного постулату про те, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії (ст. 58 Конституції України), протилежна практика сформувалася навіть на рівні Верховного Суду. Аналіз судових рішень свідчить, що неоднорідність підходів виникла саме через низьку якість роботи законодавця.

Однак, в постанові Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 15.07.2020 у справі № 240/10153/19 все ж була сформульована позиція щодо застосування норм права, яка має забезпечити єдність судової практики у майбутньому.

Змістовно абзац другий ч. 4 ст. 16³ Закону (норма, що набрала чинності з 01.01.2017) є конкретизацією правової норми, яка міститься в абзаці першому (норма, що набрала чинності з 01.01.2014). Якщо в абзаці першому передбачено умови, коли здійснюється виплата допомоги, то абзац другий передбачає умови, за відсутності яких виплата допомоги не здійснюється.

Обидві ці норми (абзац перший та другий ч. 4 ст. 16³ Закону) передбачають дворічний строк протягом якого зміни групи інвалідності чи ступеня втрати працездатності можуть бути підставою для виплати одноразової грошової допомоги в більшому розмірі.

Як результат судова палата Касаційного адміністративного суду дійшла наступних висновків:

(1) право на отримання одноразової грошової допомоги у більшому розмірі визначається за законодавством, що діє на день повторного огляду;

(2) передбачені ч. 4 ст. 16³ Закону обмеження дворічним строком застосовуються починаючи з 01.01.2014;

(3) зазначений дворічний строк обчислюється з дня первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності, незалежно від дати, коли їх встановлено вперше (до 01.01.2014 чи після).

Розмежування підстав для виплати як умови застосування граничного строку

Найчастіше Міністерство оборони України намагається ототожнити самостійні поняття: «втрата працездатності без інвалідності» та «інвалідність», що призводить до довільного тлумачення норми Закону і відповідно неправильного правозастосування.

За хибною логікою суб’єкта владних повноважень, встановлення ступеню втрати працездатності військовослужбовцю фактично означає первинне встановлення йому інвалідності. Саме тому «дворічний строк» в розумінні вищезгаданих норм права, який обмежує можливість отримання одноразової грошової допомоги, Міністерство оборони України пов’язує не із встановленням первинної інвалідності, а із встановленням ступеню втрати працездатності без інвалідності.

У дійсності ж законодавець в ч. 4 ст. 16³ Закону, для цілей визначення «дворічного строку», розмежовує виплату одноразової грошової допомоги у зв'язку зі встановленням ступеня втрати працездатності та одноразової грошової допомоги у зв'язку зі встановленням інвалідності. Тому, граничний строк застосовується лише в разі підвищення або ступеня втрати працездатності, якщо особі раніше вже був встановлений нижчий ступінь, або в разі встановлення вищої групи інвалідності, якщо раніше особі було встановлено іншу групу. В усіх інших випадках, у разі встановлення особі інвалідності, яка надає право на отримання вказаної допомоги, така особа набуває право на її призначення протягом трьох років від дати, вказаної в довідці МСЕК (позиція з рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.06.2020 у справі № 640/9186/19).

Тобто, законодавством встановлено обмеження у вигляді певного строку (2 роки) між первинним та вторинним встановленням групи інвалідності (її зміна) або між первинним та вторинним встановленням ступеня втрати працездатності (його збільшення).

Таким чином, у разі встановлення військовослужбовцю інвалідності вперше, дата раніше встановленого ступеню втрати працездатності (без встановлення інвалідності) немає значення для цілей призначення соціальної допомоги.

«Не зразкова» судова практика

Попри те, що кількість подібних спорів свідчить про доцільність ухвалення Верховним Судом зразкового рішення у порядку ст. 290 Кодексу адміністративного судочинства України, на сьогодні таке рішення відсутнє.

У свою чергу, віднесення спорів аналізованої категорії до незначної складності (малозначних), обмежує можливості перегляду справи судом касаційної інстанції у загальному порядку.

Однак, навіть в тих справах, які все ж подолали «касаційні фільтри», Верховний Суд висловлює протилежні позиції.

Наприклад, згідно з підходом в постанові Касаційного адміністративного суду від 20.02.2020 у справі № 806/714/18 «втрата працездатності без інвалідності» та «інвалідність» – речі одного правового порядку, тому обмежувальний строк (2 роки) має застосовуватися. На жаль, зрозуміти логіку суду неможливо, адже мотивування, яке стало підставою для такого висновку відсутнє.

Натомість, в постанові від 29.04.2020 у справі № 120/3358/19-а Касаційний адміністративний суд погодився з висновками судів нижчих інстанцій про те, що ч. 4 ст. 16³ Закону не містить часових обмежень для випадків коли після первинного встановлення часткової втрати працездатності особі вперше встановлюється інвалідність. Вказані випадки є самостійними та не можуть поєднуватися. Первинне встановлення інвалідності є окремими випадком, який дає право на виплату окремого виду допомоги.

Протилежні висновки Верховного Суду в межах однієї судової палати Касаційного адміністративного суду лише протягом декількох місяців 2020 року не забезпечують сталості та єдності судової практики. Наведене свідчить про необхідність уніфікації підходу до вирішення спірного питання соціальною палатою або прийняття зразкового рішення.

Правозастосування з найбільшим сприянням для людини

Недотриманням законодавцем вимоги щодо «якості закону» як складової принципу верховенства права покладає на суд особливу місію: не просто застосувати до спірних відносин релевантну норму закону, а щонайважливіше застосувати найбільш сприятливий для особи спосіб її тлумачення.

Саме тому, проводячи аналогію з іншою галуззю публічного права, вважаємо, якщо обидва абзаци ч. 4 ст. 16³ Закону суперечать між собою та припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов'язків військовослужбовця або Міністерства оборони України, внаслідок чого є можливість прийняти різні рішення, то воно має прийматися на користь військовослужбовця (аналогія зі ст.ст. 4.1.4, 56.21. Податкового кодексу України).

«Послання у пляшці»

Замість висновків хочеться висловити думку, яка стосується значної частини адміністративних справ, зокрема й теми даного аналізу.

З оптимізмом у світле майбутнє сподіваємося, що якщо в роботі суб’єкта владних повноважень за результатами судового контролю виявлятимуться системні збої на одній і тій самій ділянці, то орган влади буде враховувати ці недоліки, аби не допускати в подальшому звернень до суду з аналогічних питань. Тоді б адміністративні суди перестали «тонути» у кількості справ, яка досягла «стелі» можливості їх розгляду в розумний строк.

Натомість сьогодні маємо протилежну картину, коли суб’єкти владних повноважень ігнорують дійсний зміст закону або застосовують його на шкоду людині, тому щодня отримують десятки подібних позовів. Навіть після негативного рішення місцевого суду органи влади зазвичай продовжують оспорювати його законність до судів вищих інстанцій, сплачуючи з державного бюджету судовий збір за завідомо безперспективні скарги, аби будь-якою ціною не допустити його виконання.

Перефразовуючи слова Булгакова М.О., підсумуємо тим, з чого й розпочали: розруха не в законах, а в головах, які їх застосовують!