Нова екологічна інспекція: як не прогавити шанс на реформу
В середині серпня Кабмін відповідно до існуючої Концепції прийняв рішення про ліквідацію Державної екологічної інспекції та формування замість неї Державної природоохоронної служби. Доля цього рішення і всієї реформи системи державного екологічного контролю залежить від настроїв у майбутній Раді та Уряді, але я окреслю ключові принципи реформи, які мають лишитися непохитними – для того аби реформа стала можливою.
Передісторія
Стартовою точкою реформи екологічного контролю можна вважати 31 травня 2017 року, коли Уряд схвалив Концепцію реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища. Саме в ній зафіксовано положення про реформу усієї системи екологічного нагляду та конктролю, що будуть інституціонально втілені у створенні нового органу природоохоронного контролю. За розробку законодавства, що регулюватиме діяльність органу взялася новостворена Команда підтримки реформ (КПР) при Міністерстві екології та природних ресурсів України.
Вже у листопаді-грудні 2017 року були розроблені перші проекти нормативно-правових актів — насамперед це положення про орган природоохоронного контролю, а також необхідні зміни до законів для його належного функціонування. Поступово налагоджено діалог між ініціативною групою та громадськими активістами. На початку 2018 року КПР залучає низку експертів до обговорення підходів до реформи. Серед основних учасників консультацій: ГО «Разом Проти Корупції», МБО «Екологія.Право.Людина» (були суттєві ідеологічні розбіжності), Громадська рада при Мінприроди, Громадська рада при Держекоінспекції, тощо.
Фактичним результатом обговорень стає створення при Мінприроди Робочої групи для обговорення пакету нормативно-правових актів щодо реформи системи нагляду (контролю), моніторингу та відповідальності в сфері охорони навколишнього природного середовища у складі 56 членів. До Робочої групи входять експерти, НУО, ОДА, а також народні депутати. З серпня по жовтень 2018 року новостворена Робоча група, за прототипом закону про Національну поліцію, формує проект закону про Державну природоохоронну службу.
Згодом законопроект реєструють у Парламенті, громадськість виступає проти, подає альтернативний законопроект, а Головне науково-експертне управління дає негативні коментарі обом текстам. Разом з тим, коментарі можливі для врахування, але не судилося.
Політика – це про пошук консенсусу
Багатовекторний характер нового законопроекту вимагав і вимагає наразі залучення різних сторін до відкритого діалогу — бізнесу, громадськості, Держекоінспекції, експертів тощо. Спротив реформі йде від зрозумілого бажання захистити власні інтереси й вийти з мінімальними змінами для себе (це стосується як бізнесу, так і тих, хто на ньому заробляє). Однак будь-яка глибока реформа містить в собі точки зіткнення і, як наслідок, формується стійкий простір невдоволення.
Для бізнесу такою точкою зіткнення стало питання посилення відповідальності за порушення природоохоронного законодавства і зростання розміру штрафів. В цьому напрямку було проведено кілька зустрічей з підприємцями, де ініціативна група наголошувала на важливості технократичного підходу в сучасних українських реаліях. Але з часом, разом з негативним ефектом відторгнення реформи, в бізнес-сфері поступово приходить розуміння її нагальності й необхідності.
Найголовнішим критиком запропоновано варіанту реформи стала частина громадського сектору, зокрема через поєднання моніторингу і контролю, функцій служби, а не інспекції, незалежності органу, паралельного вирішення законопроектом інших питань, а також надання органам місцевого самоврядування контролю за природо-заповідним фондом.
Саме тому у квітні Командою підтримки реформи при Мінприроди організовано Публічне обговорення розробленого законопроекту, яке було достатньо емоційним і відобразило важливість питання для кожного учасника. Опцій вирішення питання було дві:
1. доопрацювати існуючий законопроект у Парламенті і об'єднати зусилля;
2. розробляти альтернативний законопроект про екологічний контроль, який би відображав зелені та білі книги МБО «Екологія.Право.Людина» з цього питання.
“De duobus malis minus est eligendum” - розпочато розробку альтернативного спільного законопроекту про екологічний контроль – силами МБО «Екологія.Право.Людина» та Команди підтримки реформ при Мінприроди. Основна новела - це зміна суті екологічного контролю і закріплення порядків контролю на рівні закону, а новий природоохоронний орган згадується не так детально як у першому законопроекті.
Наразі спільний законопроект на фінальній стадії доопрацювання, але по його суті він не виключає і прийняття окремого закону про новий орган екологічного контролю. На нас точно чекають правки, нові обговорення, дискусії та критика. І це добре – адже це і є політика – про пошук консенсусу серед сторін, які мають протилежні позиції. Однак, важливо перелічити фундаментальні засади закону та всієї реформи, які на мою думку, мають бути непохитними:
Принципи реформи екологічного нагляду та контролю:
– Компетенція
Реформа нагляду та контролю матиме видимі результати лише тоді, коли в країні нарешті з’явиться орган, здатний виявляти порушення екологічного законодавства та здійснювати правоохоронні функції. У розробленому раніше законопроекті 9336 закладено достатньо механізмів для того, аби природоохоронний орган був компетентним та повноважним, озброєним не тільки жагою захистити природу. Важливо надати цьому органу статус правоохоронного, адже це не тільки відповідає духу природоохоронної діяльності сучасного світу, але і захистить інспекторів, які часом мають протистояти промисловим гігантам.
Будь-які повноваження мають бути збалансовані контролем з боку громадськості та інших органів влади, але будь-яке обмеження повноважень має бути обґрунтоване з точки зору ризиків для довкілля. Більше того, консолідуючи повноваження з екологічного контролю, які наразі є розпорошеними між 5 держорганами – ми закладаємо можливості для цілісного бачення екологічної шкоди. Такий орган буде легше контролювати та формувати єдину політику.
– Фінансування
Законопроект 9336 побудований за прообразом закону про Національну поліцію, але завдяки співпраці із громадськістю ми змогли його удосконалити і закласти механізми здійснення повноважень інспекторів, формати роботи територіальних органів, придумали яким чином ІТ-інструменти зможуть захистити бізнес від зловживань. Одна із принципових позицій МБО «Екологія.Право.Людина» – будувати реформу на основі моніторингу. Все це – сучасні європейські підходи, які можуть бути адаптовані в Україні за однієї умови – наявність достатнього фінансування для запуску такого органу.
Одна з ключових вимог - забезпечення належних заробітних плат для працівників нового природоохоронного органу, і разом з ними – пильний контроль за їхньою діяльністю, адже 16-70 тисяч не врятують від спокус на мільйони гривень.
– Принцип попередження
Необхідно підвищити відповідальність за екологічні правопорушення, по-перше тому що наразі оцінка екологічної шкоди просто не відповідає реальності і жодним чином не враховує довгострокові наслідки. Принципова позиція – не тільки збільшити штрафи, але і врегулювати відповідальність юридичних осіб.
Взаємодія між бізнесом, громадськістю та державою у природоохоронній діяльності ніколи не буде простою. Бізнес хоче зекономити гроші, громадськість вимагає чистого довкілля, а держава - наповнювати державний бюджет та зберігати природні багатства. Як слід проводити цю співпрацю з точки зору законотворення? Треба попереджати, і екологічні порушення, і корупцію, і екорекет, який, на жаль, досить розповсюджений і в Україні.
Ці принципи можуть здатися занадто загальними, але саме вони є умовами для того, аби держава отримала працюючий орган та прозору систему, яка контролюватиме належне виконання природоохоронного законодавства. Без такого потужного та компетентного органу будь-які інші екологічні євроінтеграційні реформи приречені на корупцію та занедбання.
