Ремонт в КабМиновской «кухне»

20 июля 2016 года на сайте Верховной Рады появился текстдолгожданного Проекта Закона о внесении изменений внекоторые законы Украины (относительно организации деятельности КабинетаМинистров Украины, центральных органов исполнительной власти, другихгосударственных органов и уполномоченных субъектов хозяйствования с цельюприведения их к действующей Конституции Украины) регистр. № 4032а. Но за этимназванием (и определенной в Пояснительной записке целью) скрывается нечтобольшее: проект Закона направлен на перестройку важнейших аспектов механизмагосударственного управления целыми отраслями экономики. В Пояснительной запискетакже отмечено, что реализация предложенного проекта Закона позволитоптимизировать деятельность КабМина, восстановить доверие к национальнымкомиссиям-коллегиальным регуляторам в отдельных сферах экономики страны исубъектам хозяйствования, осуществляющим управления объектами публичнойсобственности в конституционно-правовом поле, что, по мнению авторов, позволитболее эффективно формировать и реализовывать государственную политику. Проектомпредлагается внести изменения в 21 закон Украины, в том числе и в Хозяйственныйкодекс. Ответственным за прохождение законопроекта определен Комитет повопросам правовой политики и правосудия (председатель – н.д. Р.П. Князевич), атакже 13 (!) профильных комитетов Верховной Рады, что подчеркиваетмногогранность и важность проекта.

Пунктом 1 предлагаемого Проекта № 4032а вносятся изменения встатью 1 Закона Украины о центральных органах исполнительной власти, в которойданная статья претерпевает существенные позитивные изменения: вместообеспечения и реализации государственной политики в одной или нескольких сферахпроектом уточняется, что формирование и реализация государственной политикидолжна осуществляться «в сферах своей компетенции», и не просто «отдельныефункции», а «определенные законом функции». Все мы помним, например, грубоевмешательство Министерства юстиции в процессы дерегуляции экономики сдеструктивными предложениями по декодификации хозяйственного законодательства.Думается, эта норма станет надежным предохранителем от необоснованного превышениясобственной теперь уже компетенции чиновниками МинЮста. Второе, на что стоитобратить внимание – это терминология. Понятие «государственные полномочия» и«компетенция» всегда были «камнем преткновения» между науками административногои хозяйственного права (второй термин является продуктом науки хозяйственногоправа), на разнице понятий строилась целая концепция «выталкивания»хозяйственно-правовой терминологии из действующего законодательства. А здесьвидим откат или здравый смысл? В связи с возможным включением данного термина взаконодательство следует, наверное, задуматься об определении данного понятия вХозяйственном кодексе, которое стало бы универсальным для остальных актов иизбавило бы от лишних терминологических спекуляций.

Изменения к статье 5 указанного Закона возвращают нас к вопросуразделения компетенции центральных органов исполнительной власти, которыепредлагается создавать, реорганизовывать и ликвидировать Кабинетом МинистровУкраины по представлению члена КабМина (а не по представлению Премьер-Министра)с учетом необходимости реализации законов, недопущениядублирования полномочий и предотвращения конфликтов интересов. Создавать, реорганизовыватьи ликвидировать министерства, распределять функции между ними предлагается сучетом задач, поставленных КабМину, таким способом, чтоб ни один вопросгосударственной политики не оставался вне компетенции членов КабМина. И,естественно, исключалось дублирование компетенции и сама возможность самовольнобраться за решение тех вопросов, которые не определены специальным нормативнымактом или находятся в компетенции другого министерства, члена КабМина. Видимо,учтен опыт не только взаимоотношений МинЮста с Минэкономразвития в вопросахмодернизации публичного экономического (хозяйственного) законодательства иразности подходов: декодификационные устремления первого и наращивание объемаХК у второго министерства. Также с практической точки зрения логичным представляетсяпредложение подкорректировать компетенцию министра в назначении своихзаместителей: пропозиция о назначении или увольнении заместителей вносится неПремьер-Министру, а Кабинету Министров Украины как коллегиальному органу.

Наиболее затрагиваемой проектом является статься 7 «Задачиминистерства», название которой предлагается изменить на «Функцииминистерства». Понятие «Задачи» является уж слишком размытым, вместе с тем понятие«Функция» имеет более конкретное смысловое наполнение (относительнорегулирования экономики) и отвечает идеям функционального принципа создания идеятельности министерств вместо отраслевого (отдельные отрасли экономики, как виднодалее, будут «под опекой» коллегиальных органов – национальных комиссий). Итак, новой редакцией указанной статьи предлагается, что министерство будетосуществлять такие функции: 1) систематический мониторинг состояния дел иоценка влияния в сфере компетенции министерства; 2) выявление проблем на основеознакомления и исследования данных статистики, обращений органовгосударственной власти и органов местного самоуправления, сообщений в средствахмассовой информации, обращений граждан, научныхпубликаций и других источников информации; 3)информирование общественности и разъясненияотносительно оценок министерством положения дел, обсуждение с общественностьюпроблем, подлежащих первоочередному решению; 4) обобщение практики применениязаконодательства, принятие мер по его совершенствованию, подготовка и изданиеинструкций для государственных служащих по правоприменения; 5) обеспечениеосуществления профессиональных коммуникаций и социального диалога на отраслевомуровне; 6) выяснение альтернативных возможностей решения проблем, оценка ихположительных и отрицательных сторон; 7) определение приоритетов развития иреформирования сферы компетенции министерства; 8) разработка и обеспечениепринятия документов, которые определяют государственную политику (концепции,стратегии и т.д.); 9) разработка проектов законов и подзаконных актов,обеспечение их принятия Кабинетом Министров Украины, а также ПрезидентомУкраины и Верховной Радой Украины в соответствии с их конституционныхполномочий; 10) осуществление иных функций, определенных законами Украины.

В пункте 5 источником идей для выявления и решения проблемуказываются сообщения в средствах массовой информации, обращения граждан инаучные публикации. Это, безусловно, прогрессивная норма, однако она вызываетнесколько замечаний. Все ли сообщения в СМИ следует использовать как источникиинформации и предложений по решению тех или иных проблем? Понятно, что в векинформации и информационных технологий сама информация является инструментомманипуляций, в связи с чем, у государственных органов возникнут существенныетрудности при анализе и фильтрации информации, поступающей из СМИ. Знаяаналитические способности аппарата различных министерств и прочихгосударственных органов, обилие советников идеологически и политическиангажированных, можно предположить, что данная норма будет при некоторыхусловиях использоваться против органов государственной исполнительной власти.Большим прорывом является норма, в которой законодательно закрепленавозможность использования достижений науки в связи с использованием научныхстатей как источника информации и предложений. Но всех ли научных статей? Наукагенерирует только научные статьи и никакую другую научную продукцию? Аэкспертные заключения, аналитические доклады и записки? В связи с чем, нелишним было бы расширить перечень, не ограничиваясь лишь научными статьями (притом, что все мы знаем, как и кем, на основании чего и для чего большинствоотечественных «научных» статей пишется). Отметим, что в действующей редакцииподобная норма отсутствует.

Вместе с тем, эта норма может быть полезна науке хозяйственногоправа как возможность внедрения сотен и тысяч неиспользованных(проигнорированных) научных разработок в виде сотен научных докладов,аналитических записок и, наконец, диссертаций.

Проектом предлагается уточнить компетенцию заместителей министра(изменения к статье 9), усовершенствовать иные процедурные вопросы относительноорганизации деятельности министерств и других центральных органов исполнительновласти (статьи 16, 18-19). При этом формирование государственной политики всоответствующей сфере в компетенции руководителя центрального органаисполнительной власти и его заместителей предлагается заменить на процедуругенерации предложений по совершенствованию состояния правового регулирования всферах ответственности такого органа, а также на запрос министерства - позициюпо проектам других нормативных актов или программных документов. Интересно, агде такое должностное лицо будет брать соответствующие материалы принеудовлетворительном качественном кадровом заполнении должностей в министерстваи других органах исполнительной власти? С одной стороны, можно легализоватьдесятки «частных институтов», которые и так отлично «пристроены» к министерствам,с другой стороны при должном внимании и смене соответствующих подходов длягосударственных научных учреждений появляются соответствующие возможностивлиять на формирование и реализацию государственной политики и ее правовоеобеспечение, что тоже является позитивным в сложившихся условиях. При этом,государственные научные учреждения вынуждены будут предоставлять качественныйнаучный продукт, так как в конкурентной борьбе с «грантоедами», советникамивсех мастей и «частными институтами по вопросам исследования экономики и правапланеты Марс» однозначно проиграют ввиду ограниченности возможностей участия в излюбленнойчиновниками «системе откатов».

Далее рассмотрим изменения к Закону о Кабинете МинистровУкраины, которые касаются определения количества вице-премьеров (дабы исключитьполитические спекуляции с этим вопросом) (статья 6), снижения волюнтаристскойроли Премьер-Министра в назначении должностных лиц различных уровней (вводитсясистема согласований с соответствующими министрами). Довольно ощутимо Проектомпредлагается изменить статью 19 Закона о Кабинете Министров Украины: вместопространной нормы об «общей компетенции Кабинета Министров» предлагаетсяпредоставить КабМину решать вопросы государственного управления в сферах правовой политики; политики внутреннихдел; политики местного и регионального развития; финансовой, экономической,промышленной, агропромышленной политики; политики труда и социальной политики;инфраструктурной, образовательно-научной политики; политики здравоохранения иэкологической политики; культурной и спортивной политики; внешней политики;политики национальной безопасности и обороны. Надо понимать, вот онприблизительный перечень персонального состава КабМина по отдельным сферам –функциям государственного управления без выделения отраслевых вопросов (которыепредлагается отдать коллегиальным органам – см. далее).

Кроме того, предлагается ввести должность Государственногосекретаря Кабинета Министров Украины, уточнить процедуру назначения другихдолжностных лиц в министерствах и других центральных органов исполнительнойвласти. Изменением к статье 43 Закона о Кабинете Министров предлагаетсяузаконить сложившуюся практику контроля первого вице-премьера и вице-премьеровпо контролю над определённой группой министерств в соответствии с задачамигосударственной политики и «специализацией» такого вице-премьера. При этомпервому вице-премьеру и вице-премьерам по представлению Премьер-министра ирешением (согласием) Верховной Рады предлагается разрешить возглавлятьотдельное министерство, что, в принципе, является логичным (такие прецеденты мыуже имели в прошлом).

Изменениями в законы Украины «О государственном регулированиирынка ценных бумаг в Украине» и «О финансовых услугах и государственномрегулировании рынка финансовых услуг» предлагается переподчинить Национальную комиссиюпо ценным бумагам и фондовому рынку и Национальную комиссию, осуществляющуюгосударственное регулирование в сфере рынков финансовых услуг (государственные коллегиальныеорганы) соответственно Верховной Раде (сейчас Комиссии подчинены ПрезидентуУкраины и подотчетны Верховной Раде). Проектом предлагается соответствующие Положенияо комиссиях утверждать решением Кабинета Министров Украины, что, в целом,отвечает тенденциям усиления влияния Верховной Рады на деятельность всегоКабинета Министров и изменения фундаментальных принципов его формирования присохранении стратегического направления: перехода к парламентско-президентскойформе правления. Кроме этого, меняется принцип формирования состава Комиссий:назначение на должность члена Комиссии предлагается осуществлять на основанииоткрытого конкурсного отбора, организацию и проведение которого осуществляетконкурсная комиссия, состав которой определяется Верховной Радой попредставлению профильного Комитета Верховной Рады. То есть, Кабинет Министров иПрезидент лишаются права каким-либо образом влиять на состав Комиссий.Думается, что здесь не хватает нормы об участи антикоррупционных органов иобщественности при осуществлении допуска кандидатов к конкурсу, а такжерекомендаций и согласований с КабМином, членам которого потом взаимодействоватьс новоизбранными главами и членами Комиссий. Да, вопрос назначения глав ичленов Комиссий фактически отдается «на откуп» Парламентскому большинству, ужесформировавшему состав Кабинета Министров и согласовавшего кандидатуру Премьер-Министрас Президентом Украины. Этот механизм нуждается в дальнейшей проработке с точкизрения сбалансированности противовесов в компетенции «квадрата»:Президент-КабМин-Парламентское большинство-Гражданское общество.

Аналогичный принцип положен в основу изменений, предлагаемыхк Закону Украины о природных монополиях при формировании национальных комиссий регулированияприродных монополий. В связи с этим, логичными являются и изменения к Хозяйственному кодексу Украины, аименно к части 1 статьи 191, в которой предлагается предоставить правоустанавливать государственные регулируемые цены, в том числе и государственным коллегиальныморганам (комиссиям – авт.) всоответствии с их полномочиями. Здесь логичным было бы использовать слово «компетенция»в связи с уже рассмотренными предложениями.

Предложения, сформулированные к нескольким законам Украины,которые, большинством своим, составляют хозяйственное законодательство, направленына создание Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулированиев сферах энергетики и коммунальных услуг, Комиссии, осуществляющейгосударственное регулирование в сфере связи и информатизации с аналогичнымипринципами формирования, рассмотренными выше. К тому же, Министерство обороныУкраины определено субъектом управления государственной собственностью воборонно-промышленном комплексе Украины, уточняет компетенция Концерна «Укроборонпром»и органов его управления.

Рассмотренный проект Закона о внесении изменений в некоторыезаконы Украины (относительно организации деятельности Кабинета МинистровУкраины, центральных органов исполнительной власти, других государственныхорганов и уполномоченных субъектов хозяйствования с целью приведения их кдействующей Конституции Украины) имеет ряд спорных моментов, но, вместе с тем,является во многом революционным, закладывает основы для реформирования системыуправления экономикой страны, содержит ряд позитивных для науки хозяйственногоправа моментов. Данный законопроектпосле дополнительной проработки и уточнения отдельных положений стоитподдержать, но необходимым считаем обратить внимание авторов на вопросыодновременного усовершенствования норм Хозяйственного кодекса как акта,устанавливающего основы правового обеспечения функционирования экономики иуправления с помощью правовых средств государственного воздействия на соответствующиепроцессы. Такой законопроект только выиграл бы от более содержательногонаполнения именно ХК, а внесение изменения лишь в 1 статью вряд ли можноназвать удовлетворительным с точки зрения модернизации хозяйственногозаконодательства.