Проект Закона о Высшем совете правосудия: что хорошо, а что нет
Краткие итоги:
1. В целом законодательное регулирование статуса Высшего совета правосудия исправило ряд недостатков, присущих Закону о Высшем совете юстиции, прежде всего касательно требования о представительстве судей в количестве, не меньшем половины от состава Совета.
2. Изъятие из числа членов Совета по должности Генерального прокурора и министра юстиции призвано обеспечить новой структуре, в том числе чисто психологически, большую свободу при принятии своих решений.
3. Конституционно не предусмотренное в отношении членов Совета основание для их отставки в виде «грубого или систематического пренебрежения обязанностями, несовместимого со статусом члена Высшего совета правосудия или выявившего его несоответствие занимаемой должности, допущения иного поведения, подрывающего авторитет и общественное доверие к правосудию» будет способствовать снижению независимости Совета и, вполне возможно, использоваться власть предержащими для оказания на него давления в будущем.
4. Сомнительной с точки зрения ее эффективности представляется процедура обжалования решений Совета в Верховный Суд Украины, судьи которого сами подпадают под дисциплинарную юрисдикцию Совета и Председатель которого входит в Совет по должности.
Не так давно Президентом Украины П. Порошенко был внесен в парламент проект Закона Украины «О Высшем совете правосудия» (рег. номер № 5180, далее - законопроект). По замыслу отцов судебной реформы, он должен прийти на смену Закону «О Высшем совете юстиции» от 15.01.1998 г. Подобная «смена декораций» продиктована, прежде всего, тем обстоятельством, что поправки в Конституцию, которые вступают в силу 30 сентября сего года, существенным образом изменили правовой статус, полномочия и даже само название указанного органа судейского сообщества. В силу этого перед нормотворцом совершенно закономерно встала дилемма: либо в очередной раз кардинально обновить действующий Закон 1998 г., и без того уже латаный - перелатанный, либо попытаться принять полноценный законодательный акт, по-новому регламентирующий деятельность Совета. К счастью, президент склонился ко второму варианту. Аналогичный подход, по нашей информации, будет избран и в отношении нового Закона о Конституционном Суде.
Итак, переформатирование Совета имеет под собой объективную основу, заложенную Законом Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (в части правосудия)» от 02.06.2016 г., которым, в свою очередь, были осуществлены масштабные трансформации судебной функции государства. Теперь, согласно новому регулированию, к полномочиям Высшего совета правосудия относятся следующие задачи: 1) дача согласия на задержание судьи или содержание его под стражей (ч. 3 ст. 126 Конституции Украины в редакции от 02.06.2016 г.); 2) проведение консультаций с Президентом Украины перед внесением в парламент проекта закона о создании, реорганизации или ликвидации суда (ч. 2 ст. 125); 3) разработка предложений относительно расходов на содержание судов (ч. 1 ст. 130); 4) внесение представления Президенту Украины относительно кандидата на должность судьи (ч. 1 ст. 128).
В отношении последнего полномочия нелишним будет напомнить, что в конституционных поправках 2016 г. иначе, чем в пока еще действующем законодательстве, прописаны принципы формирования судейского корпуса. Раньше судей назначал Президент Украины сроком на 5 лет (так называемые «судьи-пятилетки»), а затем, по прошествии этого срока, они подлежали пожизненному (точнее, до достижения 65-летнего возраста) утверждению Верховной Радой. По новому регулированию глава государства будет самостоятельно формировать судейский корпус Украины (за исключением Конституционного Суда) без каких-либо испытательных сроков для носителей судейских мантий, руководствуясь при этом одним лишь представлением Высшего совета правосудия, базирующемся, в свою очередь, на результатах жесткого конкурсного отбора кандидатов.
Кроме того, в соответствии со ст. 131 обновленной Конституции в полномочия Высшего совета правосудия входит: 1) принятие решения относительно нарушения судьей или прокурором требований касательно несовместимости (с предпринимательской деятельностью и проч.); 2) рассмотрение жалоб на решения соответствующего органа о привлечении к дисциплинарной ответственности судьи или прокурора; 3) принятие решения об увольнении судьи с должности; 4) дача согласия на задержание судьи или содержание под стражей; 5) принятие решения о временном отстранении судьи от осуществления правосудия; 6) принятие мер по обеспечению независимости судей; 7) принятие решения о переводе судьи из одного суда в другой (которое, кстати говоря, по логике нового законодательства о судоустройстве и статусе судей может рассматриваться как форма дисциплинарного взыскания); 8) осуществление других полномочий, определенных Конституцией и законами Украины.
Между тем едва ли не вся история существования Украины в условиях независимости служит убедительной иллюстрацией того факта, что закрепить на конституционном уровне основы правового статуса какого-либо органа власти – это еще полдела. Необходимо также наполнить эти абстрактные юридические конструкции реальным нормативным содержанием. В противном случае, они так и останутся пустыми, безжизненными сосудами. И вот здесь возникает потребность в детально выписанном и учитывающем все потребности практики Законе.
Надо сказать, что при оценке законопроекта № 5180, как, впрочем, и при оценке всей судебной реформы Порошенко, сложно придерживаться каких-то одних правовых стандартов. Сложно хотя бы по той причине, что зачастую их попросту нет. В самом деле, американская Фемида существенным образом отличается от своей французской соплеменницы, а последняя – от немецких или российских аналогов. Тем не менее, какие-то минимальные требования, предъявляемые в демократическим обществе к организации правосудия, в частности, к органам судейского сообщества, выделить можно.
В современном цивилизованном мире сложились две модели организации советов юстиции: 1) южноевропейская, при которой их деятельность направлена главным образом на отбор, назначение и карьерный рост судей (Франция, Италия, Испания, Португалия) и 2) североевропейская, при которой данные органы наделяются весьма обширными функциями по администрированию судебной системы в целом, а именно: надзор за регистрацией дел, поступающих в суды, внесудебный контроль за качеством их рассмотрения, обеспечение единообразия судебной практики и даже ведение судебной статистики. В частности, вторая модель представлена в таких странах, как Швеция, Италия, Ирландия, Дания, Норвегия. Насколько можно судить, украинский законодатель исходит в большей степени из первой модели.
Своеобразным «катехизисом», в концентрированном виде передавшим все институциональные пороки функционирования прежнего Высшего совета юстиции, является постановление Европейского Суда по правам человека, вынесенное 09.01.2013 г. по делу «Александр Волков против Украины». Тогда судья Верховного Суда Украины А. Волков обжаловал свою отставку с поста и выиграл. Однако признав его увольнение несовместимым с требованиями Евроконвенции 1950 г., в частности ее ст. 6, ЕСПЧ не ограничился одними лишь индивидуальными (individual) мерами, но и прописал ряд мер общего (common) характера, которых следовало бы придерживаться Украине в будущем. Кстати сказать, тремя годами ранее к аналогичным выводам в отношении обозначенного регулирования пришла авторитетнейшая Венецианская комиссия. По этой причине решение «Александр Волков против Украины» в гораздо большей степени, нежели аморфные «международные стандарты», может служить своеобразным масштабом, от которого следует отталкиваться в дальнейшем и с которым следует сопоставлять новое регулирование в части функционирования Высшего совета правосудия.
К каким же выводам пришел Страсбургский Суд? Остановимся на них подробнее.
I. Хотим мы этого или нет, но в органах судейского сообщества, подобным Высшему совету правосудия, не менее половины состава должны быть представлены судьями, причем избранными самими судьями из разных юрисдикций. На это же нас ориентирует Европейская хартия о статусе судей 1998 г. Логика страсбургских судей в данном случае такова, что, во-первых, кому, как ни жрецам Фемиды, судить о процессах, происходящих в их системе, и оценивать поведение «собственных негодяев», а во-вторых, представители судейского корпуса в советах юстиции должны служить мощным противовесом делегатам от других властей, позволяя сглаживать теоретические увлечения и политическую нетерпеливость законодателя с одной стороны, и противодействовать своекорыстию и «административному восторгу» исполнительной власти с другой.
Согласно ст. 5 законопроекта Высший совет правосудия состоит из 21 члена, 10 из которых избирает съезд судей из числа судей или судей в отставке, 2 – Верховная Рада, 2 – съезд адвокатов, 2 – всеукраинская конференция прокуроров, 2 – съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений, 2 – назначает Президент Украины. Председатель Верховного Суда входит в состав Высшего совета правосудия по должности.
Очевидно, что в данном случае новый закон предполагает существенное улучшение и приведение украинской модели Совета правосудия в соответствие с требованиями ЕСПЧ. Подчеркнем, что принципиально важным является то обстоятельство, что профессиональные судьи не только составляют большинство в Совете правосудия, но и избираются своими коллегами в процедуре голосования на съезде. Это важно еще и потому, что в прежние годы были распространены случаи, когда из 20 членов Высшего совета юстиции лишь 3 были профессиональными судьями, избранными самими судьями. Другие же юристы, хотя и могли быть в прошлом носителями судебной власти, но попадали в Высший совет юстиции уже в качестве представителей президента или парламента.
Существенным достижением законопроекта является исключение из состава Совета правосудия министра юстиции и Генерального прокурора. Как отмечал Европейский Суд по правам человека, «включение Генерального прокурора в качестве члена ВСЮ по должности вызывает вопросы, так как это может оказывать охлаждающее воздействие на судей и восприниматься как потенциальная угроза»» (п. 114 постановления по делу «Александр Волков против Украины»). Следовательно, можно спрогнозировать, что отсутствие в обновленном Совете правосудия указанных должностных лиц несколько раскрепостит его членов и будет содействовать постепенному снижению прессинга на судебную власть.
II. Европейский Суд не раз подчеркивал, что точность и предсказуемость оснований для дисциплинарной ответственности является необходимой с точки зрения соблюдения принципа правовой определенности и служит важнейшей гарантией независимости судей. Аналогичное правило вполне может быть распространено mutatis mutandis и на членов Высшего совета правосудия. Речь идет о том, что в п. 3 ч. 1ст. 24 законопроекта, регулирующей освобождение члена Совета с занимаемой должности, наряду с классическими основаниями наподобие отставки по собственному желанию или по состоянию здоровья, фигурирует также такое основание, как «грубое или систематическое пренебрежение обязанностями, несовместимое со статусом члена Высшего совета правосудия или выявившее его несоответствие занимаемой должности, допущение иного поведения, подрывающего авторитет и общественное доверие к правосудию» (хотя члены Совета, строго говоря, не отправляют правосудия).
К слову сказать, данное предписание почти дословно воспроизводится в конституционных поправках 2016 г., правда, по отношению к профессиональным судьям (п. 3 ч. 6 ст. 126 Конституции Украины). В чем-то оно схоже с каучуковой формулировкой такого существовавшего во времена преступной власти основания для прекращения полномочий, как «нарушение присяги», под которую можно было «подогнать» едва ли не любое поведение судьи, в том числе его позицию по отношению к рассматриваемому делу, не угодную власть предержащим, мягкую карательную политику и т. д. «Европейский Суд признает, - говорится в уже не раз цитированном нами постановлении по делу «Александр Волков против Украины», - что в некоторых областях может быть трудно сформулировать законы достаточно точно, и определенная степень гибкости может быть даже желательной для того, чтобы национальные суды применяли закон в свете своей оценки необходимых мер с учетом конкретных обстоятельств каждого дела» (п. 175 постановления). Вместе с тем «отсутствие каких-либо принципов и практики точной и последовательной интерпретации такого проступка… приводят к невозможности предсказать последствия применения соответствующих положений национального права» (п. 185). Как следствие, нарушается основополагающий принцип западной цивилизации – принцип правомерных ожиданий.
Иными словами, существует ощутимый риск того, что обозначенное выше положение законопроекта, не имеющее четких правовых параметров и злоупотребляющее оценочными категориями типа «подрывающее авторитет» / «несовместимое с высоким званием», будет использоваться для расправы с неугодными членами Высшего совета правосудия и судьями-диссидентами.
III. Весьма интересны правила кворума, предусмотренные законопроектом. Так, Совет правосудия является правомочным при условии избрания не менее 15 членов, среди которых большинство должны составлять судьи (ст. 18), в состав Дисциплинарных палат совета должно входить не менее 4 членов (ст. 26), решения по дисциплинарным производствам постановляются большинством голосов (ст. 50), решения Совета правосудия утверждаются большинством голосов членов Совета (ст. 37), хотя за рекомендацию Президенту кандидатуры будущего судьи должны проголосовать не менее 14 членов, т. е. квалифицированное большинство (ст. 37). Налицо противоречие: назначается человек 14 голосами членов Совета юстиции, а освобождается от должности – минимум 11, чем несколько умаляется, на наш взгляд, требование пропорциональности.
IV. Законопроект – и в этом его сила – предусматривает гибкую систему обжалования дисциплинарной практики Совета. Решение Дисциплинарной палаты можно обжаловать в Совет в целом, а решение последнего – в Верховный Суд. Тем не менее, насколько можно судить из положений законопроекта, судьи Верховного Суда сами подпадают под дисциплинарную юрисдикцию Совета. Это означает, что со временем эти судьи могут быть подвергнуты дисциплинарному разбирательству в Совете. Принимая во внимание достаточно широкие полномочия последнего по отношению к карьере судей, никто не сможет гарантировать, что верховные судьи будут независимы и беспристрастны, рассматривая жалобу, поданную против их же контролера. Не совсем ясен вопрос, связанный со сроками давности привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Если эта проблема на первых порах не будет стоять остро для «новой крови», которая вольется в реформируемые суды, то, во всяком случае, она будет актуальной для тех судей, которые проработав определенное количество лет в судебной системе, решат принять участие в конкурсе.
Законопроект оставляет двойственное впечатление. С одной стороны, просматривается стремление главы государства создать гибкую и отвечающую сегодняшним требованиям систему судебной власти, включая органы судейского сообщества, а с другой – законопроект несет на себе ту же печать непоследовательности и стремления сохранить свое влияние, как и многие другие инициативы действующего Президента.
