Е-петиція: бюрократія чи демократія?

Трохи більше року минуло з дня, коли українці отримали право колективно звертатися до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органів місцевого самоврядування за допомогою електронної петиції. Нагадаємо, що це стало можливим завдяки прийняттю змін до закону України «Про звернення громадян»[1]. Звісно, подати колективне звернення можна було і раніше. Проте відповідно до вищезазначених змін, набрання петицією відповідної кількості підписів тягне за собою ще й обов’язок Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України надати офіційну публічну відповідь чи розглянути петицію на засіданні відповідної ради (якщо петиція була подана до органів місцевого самоврядування).

Як свідчать дані експертного опитування представників громадянського суспільства, бізнесу та органів державної влади, проведеного е-Дем Лаб Центру розвитку інновацій НаУКМА на замовлення Програми EGAP у грудні 2015 року, 74% представників активної громадськості були схильні користуватися сервісом е-петицій як інструментом е-демократії[2]. Це разюче відрізняється від готовності населення в цілому користуватися сервісом е-петицій. Загалом лише 26,3% опитаних чули про сервіс е-петицій (за даними всеукраїнського опитування Центру Разумкова від листопада 2015 року, проведеного для е-Дем Лаб ЦРІ).

Хоча такий інструмент впливу на владні органи як електронна петиція, сам по собі, є надзвичайно корисним, важливо також перевірити наскільки якісно Президент України розглядав питання, поставлені у петиціях та вживав відповідних заходів, щоб задовольнити волю народу. Сайт для подання петицій до Верховної Ради України було запущено навесні, а сайт Кабінету Міністрів України працює лише з кінця серпня, тому аналізуємо відповіді, надані саме Президентом.

Найпершим, для е-петицій, запрацював сайт Президента України. За даними аналітичної групи Комунікація Змін[3], усього, за весь час роботи сервісу, станом на листопад 2016 року, Президентом розглянуто та надано відповіді на 40 е-петицій[4]. Кожна із е-петицій зібрала мінімум по 25 тисяч підписів і мінімум 25 тисяч українців (хоча завжди трохи більше) переймаються проблемами, поставленими у кожній із петицій та прагнуть змін, зазначених у ній.

За статистикою, наданою аналітичною групою Комунікація Змін[5], можна виділити ТОП-5 тем народного порядку денного серед 1923 петицій, з якими у період з червня по серпень 2016 року, зверталися українці.

Першою, найважливішою темою, яка цікавить українців залишається забезпечення правопорядку, що складає 8,42% від загальної кількості петицій, поданих за червень-липень 2016 року; другою – контроль за владою, що складає 8,37%; третьою – культура та освіта із показником 7,33%; четвертою – охорона здоров’я та екологія – 6,86%; п’ятою – заробітна плата та праця, що складає 6,08%. На жаль, жодна із петицій, подана у червні-серпні 2016 року не набрала необхідної кількості підписантів для публічного розгляду.

З невеликим відривом, усього в одну петицію на шостому місці опиняються дві важливі теми: зовнішня політика та реформування влади.

В цілому, стає зрозуміло, що розвиток громадянського суспільства йде семимильними кроками, оскільки пріоритети активних українців змінюються з позиції «моя хата з краю» у бік загальнодержавних питань. Найбільше наше суспільство наразі хвилюють правопорядок та необхідність здійснення контролю за владою. Звичайно, не усі ці петиції набрали й наберуть по 25 тисяч голосів, проте вони є своєрідним віддзеркаленням думок людей різних регіонів цілої країни.

Дуже часто на формування думок українців, а отже і на продукування петицій, впливає діяльність ЗМІ, яка привертає увагу глядачів до тих чи інших нагальних чи не дуже проблем. Аналіз поданих петицій за три літні місяці (на основі їх статистики[5]) дозволяє отримати наступні дані:

За червень 2016 року до Президента України надійшло 607 петицій, при чому, 18 з них були щодо недостойної гри збірної України на Євро 2016 та необхідності розпустити команду і всього 4 стосовно створення адвокатської монополії. Найбільшу кількість голосів набрали петиції щодо посилення правил переїзду на тимчасове і постійне місце проживання в Україну громадянам Російської Федерації та встановлення візового режиму з Росією. Вищезазначені петиції не були підтримані. Проте, варто відмітити, що саме дані теми у червні 2016 року привернули увагу багатьох українців.

У липні 2016 року до Президента України було подано 509 петицій. Головними інформаційними приводами стали події на Волині 1943 року, так звана «Волинська різня» та дискусії довкола Надії Савченко. Саме петиція щодо позбавлення Надії Савченко звання «Герой України» та призначення розслідування щодо її стану здоров’я набрала найбільшу кількість голосів – 7950 голосів.

За серпень 2016 року до Президента України було подано 519 петицій. Електронне декларування та Олімпійські ігри у Ріо-2016 найчастіше зустрічалися у петиціях у серпні: 6 і 4 рази відповідно. Дані теми були популярними у ЗМІ у серпні, уся країна слідкувала за виступами українців на олімпіаді. Найбільшу ж кількість голосів набрали петиції, які стосуються повернення до списків посад і професій із правом дострокового виходу на пенсію на пільгових умовах (2003р.) – 9382 голоси та позбавлення ліцензії ТРК Україна та телеканалу Інтер за антиукраїнську позицію – 6198 голосів.

Інформаційні приводи у різних ЗМІ протягом літа 2016 року спрямовували активність підписантів петицій. Українці більш активно створювали та підписували петиції після появи відповідних новин у електронних ЗМІ чи у програмах новин. Проте, жодна з цих петицій, на які ЗМІ вдалося звернути увагу підписантів, не набрала необхідної для розгляду кількості голосів. Отже, тема є цікавою, доки інтерес до неї підігрівається представниками мас медіа. У цього явища існують як позитивні, так і негативні аспекти. З одного боку, інтерес медіа може бути знаком для підвищення уваги активістів до надважливих питань, що піднімають петиції. З іншого - наявність реальної загрози використання чисельних маніпулятивних технологій засобами масової інформації та фактичне перетворення петицій із інструменту взаємодії суспільства з владою, захисту прав осіб на засіб для маніпуляцій суспільною свідомістю та спонукання Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України до розгляду конкретних питань, тобто створення штучного тиску. Саме тому, активні члени громадянського суспільства з метою зниження ризику медійних маніпуляцій просто зобов’язані ретельно перевіряти факти та аналізувати усю інформацію, що подається різноманітними медіа.

Статистика показує, що українці досить активно користуються своїм правом впливати на владу та стабільно подають петиції з метою вирішення нагальних проблем у державі. Питання в тому, яку роль у цьому демократичному процесі відіграє Президент?

Для того, щоб картина із річницею функціонування е-петицій була повною, варто розглянути відповіді Президента України на питання, поставлені у петиціях, які успішно подолали необхідний бар’єр для їх обов’язкового розгляду.

Звісно, не усі петиції виражають реальне ставлення громадян України до стану справ у державі та потребують реальних дій, наприклад електронна петиція щодо призначення Михайла Саакашвілі Прем’єр-міністром України. Такі петиції, скоріше, виражають загальне невдоволення діяльністю Прем’єр-міністра, що перебуває на посаді, ніж реальне бажання громадян бачити на цій самій посаді Михайла Саакашвілі.

Важливою особливістю петицій є те, що відповіддю на нею не може бути посилання на неналежність до повноважень Президента України, Верховної Ради чи Кабінету Міністрів України питання, що зазначене у петиції. Якщо навіть таке і відбувається, то петиція повинна бути перенаправлена протягом 5 днів до відповідного органу, межі повноважень якого дозволяють вирішувати питання, поставлені у петиції. Тобто, у вищезазначеному випадку, Президент просто не має права відповідати, що призначення Прем’єр-міністра України не входить до його повноважень, а повинен перенаправити петицію до відповідного органу, який повинен у встановлені строки петицію розглянути та надати офіційну відповідь (можливо навіть оприлюднити її потім на сайті для петицій Президента). Проте, Президент надавав відповіді щодо неналежності своєї компетенції у питаннях, поставлених у петиції, наприклад: щодо зняття депутатської недоторканості, забезпечення права на індивідуальний збройний захист.

За результатами розгляду одних петицій Президентом пропонувалося Кабінету Міністрів України забезпечити ґрунтовне опрацювання питань, зазначених у петиції або визначити законопроект невідкладним.

З ряду інших проблем, поставлених перед Президентом України у петиціях були:

1) знаття з депутатів Верховної Ради України депутатської недоторканості. Президентом було надано відповідь, що законопроект за даного питання було внесено на розгляд Верховної Ради України 16 січня 2015 року. За інформацією щодо проходження документу, останні 9 місяців жодних дій щодо розгляду законопроекту здійснено не було.

2) надання гарантій юридичною особою, яка здійснює ремонт доріг за їх стан на майбутні 2-3 роки. Президент України надав відповідь, що до Верховної Ради України спрямовано звернення щодо визначення відповідного законопроекту[6] невідкладним. Ще з кінця листопада минулого року розгляд даного законопроекту було відкладено.

Це означає, що визначення Президентом законопроекту невідкладним не є гарантією розгляду законопроекту у Верховній Раді України і розгляд навіть невідкладних законопроектів відкладається на невизначений термін. Чи можна вважати, що Президент зробив усе, що міг? Кожен зробить власні висновки.

Наприклад, петиції, які набрали 25 00 голосів та стосувалися: залишення технікумів у системі вищої освіти; проведення капітального ремонту автодороги Н-11; позбавлення громадянства за сепаратизм; підвищення розміру стипендій; створення єдиної інформаційної бази державних службовців тощо були передоручені Прем’єр-міністру України або Кабінету Міністрів України без встановлення кінцевих строків розгляду зазначених у петиціях питань. Отже, ці петиції фактично залишені без конкретних відповідей. Механізм контролю за передорученими петиціями та обов’язок їх розглянути наразі не передбачений українським законодавством.

До речі, відповідальні громадяни звертали увагу Президента на необхідність надання коротких та зрозумілих відповідей на петиції[7], а також упорядкування роботи безпосередньо із петиціями: можливість обговорення тексту, недопущення їх дублювання[8]. Досвід Сполучених Штатів Америки та Великої Британії демонструє злагоджену роботу команди сервісу подання е-петицій, у тому числі у ракурсі попереднього їх опрацювання з метою недопущення дублювань, некоректних петицій; публікації таких, що не відповідають компетенції органу, до якого звертаються чи є нереальними. Це один із необхідних напрямів для подальшого удосконалення сервісу електронних петицій.

Аналізуючи відповіді Президента, можна знайти і реалізовані петиції, а саме: щодо повного оновлення суддівського корпусу (дане питання наразі вже активно опрацьовується); щодо нагородження Андрія Кузьменка орденом «За заслуги» І ступеня (посмертно); прийнято Закон України «Про внесення зміни до статті 9 Закону України «Про громадянство України» (щодо встановлення спрощеного порядку прийняття до громадянства України іноземців та осіб без громадянства, які проходять військову службу у Збройних Силах України) та інші. Як свідчать дані дослідження[9], за весь час існування сервісу електронних петицій, усього було реалізовано лише 5 петицій, тобто трохи більше 10% від загальної кількості розглянутих петицій.

Відповідь на питання чим є петиції – ефективним інструментом демократії чи її імітацією – є неоднозначною. Чи може кожен українець, а навіть і не українець подати е-петицію до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів, органів місцевого самоврядування? – Беззаперечно так і це є великою перемогою, що добута у двобої бюрократів і активістів, переможцями якого став український народ.

Для того, щоб зробити сервіс е-петицій більш ефективним, слід скористатися досвідом США та Великої Британії щодо попереднього публічного опрацювання петицій із наданням пояснень заявнику петиції, яка дублює іншу чи має некоректні висловлювання, не є реальною для реалізації. Проте, такий механізм необхідно впроваджувати надзвичайно обережно, аргументовано і прозоро, з метою недопущення порушення права особи на подання петиції.

Усім заявникам необхідно пам’ятати, що подання петиції – це не імпульсивна відповідь на події, що відбуваються тут і зараз, а чіткий запит на конкретні, відповідні зміни, що їх потребує держава та які матимуть вагомий вплив на державотворчі процеси, становище держави та суспільства. Незважаючи на те, що відповіді на петиції надаються часто формальні та з деякими порушеннями, петиції вже є ефективними і мають право на те, щоб стати ще більш дієвим інструментом прямої демократії.

Ціль петиції – бути допоміжним орієнтиром від суспільства державним органам щодо напрямів і способів вирішення питань державного та суспільного значення. Петиції, так би мовити, стали індикатором демократичності інституту влади. Ефективними ж петиції стануть лише тоді, коли їх автори, громадянське суспільство, відповідні державні органи, а також медіа збагнуть власну відповідальність за тексти петицій, поширення інформації серед населення, якість наданих відповідей та необхідність рішучих демократичних перетворень. Усі суб’єкти петицій мають навчитися будувати діалог між собою з метою ефективного врегулювання проблемних питань, визначених у петиціях, які набрали необхідну кількість голосів для їх обов’язкового розгляду. Незважаючи на труднощі імплементації, е-петиції в Україні переважно виконують свою функцію інструменту прямої демократії.