Про президентський законопроект щодо органів суддівського самоврядування

Однією із ключових умов побудови в Україні сталої демократії є створення таких інституцій судової влади, які б забезпечували здійснення правосуддя на засадах верховенства права та незалежності судової влади.

Про причини необхідності створення ефективної судової системи можливо говорити безкінечно, але очевидним є одне  - без її функціонування неможливим є ані захист всієї структури влади від узурпації будь-якою політичною силою, ані захист приватноправової сфери, у тому числі інвестицій в українську економіку.

Проаналізуємо президентський законопроект на предмет ключових запропонованих ним змін.

 І. Щодо Верховного Суду України та Верховного Суду

Значної уваги в законопроекті приділено питанню подальшої долі ВСУ.

Так, законопроект передбачає ліквідацію Верховного Суду України як юридичної особи шляхом приєднання до Верховного Суду.

Судді ВСУ зараховуються до штату Верховного Суду у касаційний суд тієї юрисдикції, яка відповідає юрисдикції судової палати Верховного Суду України, в якій суддя здійснював правосуддя.

Такі судді підлягатимуть кваліфікаційному оцінюванню упродовж одного року з дня зарахування до відповідної палати.

Особливості порядку та методології кваліфікаційного оцінювання встановлюватимуться Вищою радою правосуддя.

Базовий рівень суддівського окладу судді ВС встановлюється на рівні 75 прожиткових мінімумів доходів громадян, замість 55 встановлених Законом 193-ІХ (про неконституційність цього зниження оплати праці суддів ВС Законом №193-ІХ відзначалося в рішенні КСУ від 11.03.2020 № 4-р/2020).

Також скасовується норма, за якою кількість суддів Верховного Суду зменшувалася з 200 до 100 суддів.

Позитивні зміни  та можливі ризики

Безумовно, проблема існування в Україні одночасно двох вищих судових інституцій є нагальною та потребує вирішення.

При цьому, слід визнати такою, що відповідає висновкам пункту 12 рішення КСУ від 18.02.2020 № 2-р/2020 ініціативу щодо переведення суддів ВСУ до ВС.

Нагадаємо, що згідно цих висновків КСУ перейменування закріпленого в Конституції органу – ВСУ – не є його ліквідацією та не може відбуватися без переведення суддів ВСУ на посади суддів ВС.

Однозначно слід визнати такою, що відповідає рішенню КСУ від 11.03.2020 № 4-р/2020 ініціативу щодо скасування зменшення базового посадового окладу судді ВС з 55 до 75 прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Заразом існує значний ризик у закладених в законопроект нормах щодо кваліфікаційного оцінювання суддів ВСУ.

За змістом підпункту 4 пункту 16-1 розділу «Перехідні положення» Конституції  відповідність займаній посаді судді повинна бути оцінена в порядку, визначеному законом. Тобто, виключно закон має визначати порядок кваліфікаційного оцінювання суддів Верховного Суду України, але у жодному разі не Вища рада правосуддя, як це запропоновано в законопроекті.

Суттєве питання становить також чисельність суддів ВС. Слід привітати ініціативу щодо виключення норми про чисельність суддів ВС на рівні 100 як такої, що визнана неконституційною рішенням КСУ, та піддавалася критиці Венеційської комісії.

За змістом законопроекту слід дійти висновку, що фактичну чисельність суддів ВС визначатиме ВРП відповідно до статті 19 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Водночас за змістом пункту 3.1.  рішення КСУ від  11.03.2020 № 4-р/2020 Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні повноважна змінювати кількісний склад суддів Верховного Суду, у разі якщо відповідний законопроект внесе Президент України після консультацій з Вищою радою правосуддя.

Отже, вбачається невідповідність між запропонованим в законопроекті механізмом регулювання чисельності суддів ВС за рішеннями ВРП та особливостями конституційного статусу ВС .

Також, законопроект не зачіпає важливого питання, на яке постійно звертають увагу як правозахисні організації України, та якого торкалася Венеційська комісія в своєму Висновку щодо Закону № 193-ІХ. Мова йде про питання тих 44 суддів ВС, щодо яких Громадською радою доброчесності було надано негативний висновок у процедурі відбору.

 ІІ. Повноваження Вищої ради правосуддя

Однією із головних ініціатив законопроекту є доволі суттєве розширення повноважень ВРП.

Зокрема передбачається наділити ВРП повноваженням визначати за поданням ДСА кількість суддів у складі місцевого суду (наразі визначається ДСА за поданням ВРП), а також в аналогічний спосіб визначати кількість суддів апеляційних палат вищих спеціалізованих судів.

Пропонується наділити ВРП повноваженнями затверджувати порядок складення відбіркового іспиту на зайняття посади судді, порядок проходження спеціальної підготовки кандидатів, проведення іспиту та оцінювання його результатів.

Також пропонується покласти на ВРП повноваження щодо затвердження порядку, методології оцінювання та показників кваліфікаційного оцінювання суддів.

Питання зближення ВРП та ВККСУ обговорюється доволі давно. На ньому було наголошено і Венеційською комісією в Висновку щодо Закону № 193-ІХ.

Проте залишається дискусійним питання, чи є дієвими запропоновані в законопроекті засоби досягнення такої мети.

Вочевидь все ж необхідно розділяти: «а)» спрощення структури суддівського самоврядування шляхом наближення ВРП та ВККСУ, що у довгостроковій перспективі може мати наслідком приєднання ВККСУ до ВРП, на чому наголошувалося в п. 82 Висновку Венеційської комісії від 6-7 грудня 2019 року, та «б)» посилення організаційного підпорядкування та інституційної залежності ВККСУ від ВРП, до чого зводяться норми законопроекту.

Не менш дискусійною є ініціатива щодо передачі ВРП окремих функцій ДСА, зокрема щодо визначення кадрової чисельності судів. Детальний аналіз статті 131 Конституції підштовхує до однозначного висновку, що вирішення організаційних питань забезпечення діяльності судів належить саме до функцій ДСА.

У професійних колах давно піддається критиці й питання наявності в ВРП повноважень відкривати дисциплінарне провадження щодо судді за власною ініціативою. Таке повноваження ВРП має бути  регламентовано в законі дуже прискіпливо, адже може бути механізмом тиску на суддів.

Законопроект дещо звужує повноваження ВРП та ВККС щодо ініціювання відкриття дисциплінарного провадження за власною ініціативою. Заразом у цілому цей механізм в редакції законопроекту залишається.

 ІІІ. Конкурс до ВККСУ

Безумовно позитивним є те, що законопроект приділяє увагу формуванню нового складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Це питання є одним із нагальних, які станом на сьогоднішній день перешкоджають завершенню як процедур кваліфікаційного оцінювання діючих суддів, так і завершенню конкурсних відборів щодо доукомплектування суддівського корпусу.

Запропонований Законом № 193-ІХ механізм формування Конкурсної комісії з призначення членів ВККСУ дав суттєвий збій, оскільки міжнародні організації, які співпрацюють з Україною, відмовилися від делегування своїх членів до її складу.

У редакції законопроекту склад Конкурсної комісії формуватиметься ВРП у кількості шести членів - трьох осіб з числа суддів або суддів у відставці на підставі пропозицій Ради Суддів України, три особи - з числа міжнародних експертів від організацій, що надають Україні технічну допомогу, співпрацюють у галузі протидії корупції тощо.

У разі неделегування кандидатів склад Комісії визначатиме ВРП на підставі пропозицій Уповноваженого ВРУ з прав людини. 

У законопроекті залишаються (хоча й дещо видозмінені в порівнянні із Законом № 193-ІХ) норми, які унеможливлюють доступ до членства в ВККСУ осіб, які були членами ВККСУ або ВРП, та не були обрані Конкурсною комісією у порядку, встановленому чинним Законом «Про судоустрій і статус суддів». У той же час, питання люстрації членів минулого складу цих органів отримало негативні коментарі Венеційської комісії.

 ІV. Чи чекає судову систему поповнення новими суддями?

Багато уваги як вітчизняними правозахисниками, так і міжнародними організаціями приділяється питанню заповнення вакантних посад в судах першої та апеляційної інстанції.

Так, Венеціанська комісія у своєму висновку від 6-7 грудня 2019 року відзначала, що основним напрямком реформи повинні бути суди першої та другої інстанцій. Повинні якнайшвидше бути призначені нові судді, які пройшли процедуру повторного оцінювання для того, щоб заповнити велику кількість вакансій. Робота, яку провела ВРП до цього часу, повинна стати основною для цих термінових призначень (п .85).

У цьому контексті має бути забезпечено звершення ВККСУ та ВРП уже розпочатих конкурсних процедур, у тому числі конкурсу на посади суддів першої інстанції від 2017 року та конкурс до апеляційних судів від 2019 року.

Цьому безумовно повинен сприяти "запуск" роботи ВККСУ, що передбачає законопроект.

Заразом існують технічні питання. Законопроект передбачає покладення на ВРП функцій із затвердження порядку проведення конкурсного добору. Водночас в Перехідні положення законопроекту варто було б включити норми, які передбачали б завершення уже розпочатих процедур за тими правилами, що існували на момент їх оголошення. Інакше можуть виникнути суто технологічні (а не суттєві, змістовні) "пробуксування" в проведенні конкурсів.

Замість висновку

Як бачимо, законопроект містить позитивні ініціативи, але одночасно має й суттєві недоліки. Водночас можна говорити, що він у цілому є більш зваженим, аніж Закон № 193-ІХ, який був визнаний КСУ частково неконституційним.

Заразом законопроект ще повинен отримати оцінку та рекомендації Комітету ВРУ з правової політики. Крім того, він може бути доопрацьований народними депутатами шляхом подачі поправок після першого читання.

Отже, існують всі шанси суттєво удосконалити його до моменту прийняття та усунути або ж доопрацювати найбільш дискусійні положення.