Навіщо ЄС контролює державну допомогу? Створення спільного ринку

Система контролю за державною допомогою з’явилась в Європейському Союзі у 50-60 роках минулого сторіччя. Однак, суттєвий поштовх до свого розвитку отримала вже у 80-х за часів уряду Тетчер, який ставив під великий сумнів саму необхідність втручання держави у економіку. І вислів, який ну дуже часто цитується останнім часом про те, що не має державних коштів, а є лише гроші платників податків – це також про правила контролю держдопомоги.

Станом на сьогодні в ЄС створено унікальну наднаціональну систему контролю за держдопомогою, яка регулюється положеннями Договору про заснування Європейського Союзу, регламентами, «м’яким» правом (soft law), судовим прецедентним правом (case law). Уповноваженим органом, який здійснює моніторинг та контроль держдопомоги, є Європейська Комісія в особі Генерального Директорату з питань конкуренції (DG Competition).

Якщо коротко відповісти на питання навіщо це потрібно ЄС? То можна перерахувати ряд економічних причин, як то створення рівних умов для всіх держав-членів, неефективне витрачання державних ресурсів, запобігання «гонці субсидій» між державами-членами та протекціонізму «національних чемпіонів».

Контроль з боку ЄС за державною допомогою є необхідним для реалізації кінцевої мети - створення інтегрованого, спільного європейського економічного ринку.

Відключити

Будь-яка державна допомога є за своєю суттю втручанням держави в економіку та спотворює конкуренцію і торгівлю. Саме тому питання контролю державної допомоги включені до міжнародних Угод ЄС з третіми країнами, будь-то торговельні Угоди про зону вільної торгівлю, Угоди про асоціацію або членство у ЄС.

Нова Угода про торгівлю і співробітництво між ЄС та Великобританією

Одразу після новини про Brexit у 2016 році одним із питань, яке цікавило юридичну та наукову конкуренційну спільноту і в Україні, було саме про те, яким буде режим контролю за державною допомогою у Великобританії? Чи залишить Об’єднане Королівство європейські правила тотального контролю за субсидіями на національному рівні у повному обсязі? Чи будуть впроваджені лише на рівні принципів прозорості, недискримінації та недопущення негативного впливу на торгівлю?

В будь-якому разі відповіді на зазначені питання мала надати нова міжнародна Угода між Великобританією та Європейським Союзом, яка окреслила всі напрямки подальших двосторонніх відносин.  

Level playing field – рівні правила гри

Відключити

І ось напередодні Різдва 2020, 24 грудня нарешті вийшла новина про остаточне узгодження Сторонами Угоди про торгівлю та співробітництво (далі-Угода). Останні питання, за які йшла запекла «переговорна» боротьба, стали зобов’язання щодо «рівних правил гри» (“level playing field” commitments) в частині трудових, податкових та природоохоронних правовідносин, а також конкурентного законодавства. І не дивно, що положення щодо контролю за держдопомогою наряду з правилами рибальства, пороговими значеннями правил походження для автомобільного сектору, опинились в числі останніх найбільш спірних, які затягнули переговорний процес із передбачуваного дедлайну.

Для Британії дискусія фокусувалась на забезпеченні свободи для створення власного незалежного режиму контролю за субсидіями. В той час як ЄС зробив все можливе для захисту свого «єдиного ринку» від торгівлі із британським бізнесом, який зможе отримувати більшу державну підтримку, ніж це можливо за діючим європейським законодавством.

Дозволені субсидії після Brexit

Основні зобов’язання Сторін у сфері контролю державної допомоги (Сторона ЄС це вже має у діючому режимі)

Відключити

Інституційний аспект

  • має бути створений або наявний незалежний орган із відповідними повноваженнями[1] (адміністративний)
  • Суди та трибунали повинні мати відповідні повноваження[2]

Винятки (повні та часткові)

  • сільське господарство, рибальство, аудіовізуальна продукція
  • збитки, нанесені природними катастрофами або іншими не економічними обставинами;
  • тимчасові субсидії у випадку національної чи світової економічної кризи[3]

 

Прозорість

основна інформація про субсидію повинна бути опублікована протягом 6 місяців з дня надання і 12 місяців для податкових заходів [4]

 

Що таке субсидія?

Під дію Угоди підпадають заходи Сторін, які відповідають таким вимогам у сукупності: 1) використання ресурсів Сторін; 2) економічна перевага; 3) специфічність (більш вигідний для окремих суб’єктів господарювання); 4) потенційний чи реальний вплив на торгівлю або інвестиції між Сторонами

 

Де мініміс (нижній поріг, з якого контроль не застосовуються)

приблизно 350 тисяч фунтів[5] на одного суб’єкта господарювання за три роки

 

Зобов’язуючі Принципи[6]

1. Метою субсидії - виправлення «провалів ринку» (market failure)

2. Пропорційність та мінімізація використаного державного ресурсу

3. Стимулюючий бенефіціара ефект від субсидії

4. Субсидії не повинні компенсувати витрати, які одержувач фінансував би за відсутності будь-якої субсидії

5. Лише наданням субсидії можна досягнути цілей державної політики

6. Позитивний ефект від субсидії має перевищувати негативні наслідки для торгівлі та інвестицій між сторонами

 

Заборонені субсидії та умовно дозволені

а) необмежені у часі та за обсягом гарантії

б) субсидії на реструктуризацію та відновлення платоспроможності без надійного плану реструктуризації

в) експортні субсидії залежать від результатів експорту (товарів та послуг)

г) спеціальні правила для держдопомоги банкам, енергетиці, захисту довкілля, великих транснаціональних проектів та авіаперевізникам

д) спеціальні правила для Послуг публічного економічного інтересу[7]

 

Права заінтересованих сторін

конкуренти бенефіціара субсидії та профільні торговельні асоціації[8]

 

А що з правилами держдопомоги в Україні?

Угода про асоціацію між Україною та ЄС частині правил державної допомоги повністю виправдовує свою назву і дійсно є глибокою та всеосяжною[9].

Проаналізувавши положення двох міжнародних Угод, можна дійти висновку що обсяг зобов’язань по створенню системи державної допомоги в Україні є значно ширший, ніж для Великобританії (зокрема, в інституційній частині, необхідності повернення незаконної державної допомоги, правил де мініміс, імплементації європейського законодавства, інвентаризації чинної держдопомоги).

Україна повинна побудувати «з нуля» аналогічну європейській систему контролю на національному рівні. В той час як, Великобританія може самостійно обрати власний національний режим контролю за субсидіями, який відповідає певним відображеним в Угоді принципам. І у ЗМІ з’явилось ряд публікацій та цитат британських чиновників, які вважать це безперечною перемогою. «Тепер, коли ми повернули контроль над своїми грошима та законами від ЄС, ми хочемо використати нові знайдені свободи, щоб висунути Великобританію в авангард інновацій» зазначає Квазі Квартенг, міністр підприємництва, енергетики та індустріальної політики Великобританії (business secretary).

Перехідний період для впровадження європейської системи контролю держдопомоги в Україні майже завершений і вже з 2023 року має бути повна відповідність програм державної допомоги європейським правилам.

В іншому випадку – буде невиконання міжнародних зобов’язань саме державою Україна. Не парламентом, який незважаючи на міжнародні зобов’язання продовжує приймати закони про підтримку окремих галузей або надання сприятливого податкового режиму без урахування правил контролю за державною допомогою. І не урядом, який продовжує вносити такі законодавчі ініціативи у парламент, чи АМКУ, який навіть в умовах обмеженості ресурсів може вийти у публічну комунікацію щодо таких ініціатив. 

P. S. 3 лютого Департаментом підприємництва, енергетики та індустріальної політики було опубліковано для публічних консультацій документ «Контроль субсидій. Розробка нового підходу для Великобританії». Уряд закликає до кінця березня висловити свою позицію щодо майбутнього режиму контролю представників бізнесу та профільних асоціацій, надавачів держдопомоги, юридичних радників та всіх заінтересованих у питаннях субсидій осіб.



[1] Цікавий факт. Не прописано одразу конкурентне відомство Сторін. Після початку переговорного процесу та власне одразу після новини про Brexit в публікаціях на цю тему була впевненість, що роль контролюючого держдопомогу органу, традиційно буде надана CMA (Competition&Market Authority)

[2] Для перегляду рішень про надання субсидії та дій або бездіяльності незалежного органу; накладення зобов’язань (включаючи призупинення, заборону, збитки та повернення субсидії); заслуховування скарг заінтересованих осіб (конкурентів та асоціацій)

[3] Спеціальне положення, яке може бути застосовано для підтримки бізнесу, наприклад, в умовах кризи, спричиненої коронавірусом

[4] А саме: правова підстава та мета субсидії, найменування бенефіціара, дата надання субсидії та її строк дії, сума субсидії

[5] Це приблизно вдвічі більше, ніж передбачено на рівні ЄС (200 тисяч євро) та в Україні

[6] Всі Принципи знайомі всім юристам, які займаються питаннями держдопомоги. Це по суті європейські принципи надання державної допомоги, відображені в acquis

[7] Поняття є схожим на Послуги загального економічного інтересу (SGEI), яке присутнє в законодавстві ЄС та України

[8] Мають право вимагати пояснень щодо відповідності субсидії правилам Угоди протягом 28 днів з моменту надходження письмового запиту

[9] Угода про вільну торгівлю є частиною Угоди про асоціацію між Україною та ЄС і має назву Deep and Comprehensive Free Trade Agreement