Регіоналізація адміністративно-територіального устрою України

Загальновідомо, що в різних регіонах нашої країни такі важливі соціально-економічні показники розвитку, як чисельність населення, рівень зайнятості й доходів громадян тощо суттєво різняться між собою. Поряд із причинами такого стану справ, яких існує чимало, слід звернути увагу й на те, що для подолання цього «розриву» наразі не було вжито дієвих заходів, хоча в кожній з областей створені і функціонують органи державної влади (передусім, місцеві державні адміністрації), до компетенції яких віднесено вирішення пов’язаних із цим питань.

Частиною 2 ст. 133 Конституції України визначено, що до її складу входять двадцять чотири області й Автономна Республіка Крим. Стосовно того, наскільки така кількість обласних утворень є оптимальною, дотепер тривають дискусії у наукових і політичних колах, а також і серед практиків – переважно, серед працівників державних органів виконавчої влади на загальнодержавному й обласному рівнях, більшість з яких сходяться на думці про те, що існуюча система адміністративно-територіального поділу вже не відповідає потребам часу.

У питанні оптимізації обласного поділу України само по собі скорочення кількості областей на сьогоднішній день не є головною метою – його підґрунтям постає необхідність справедливого розподілу фінансових ресурсів для досягнення збалансованого розвитку всіх регіонів. Крім того, потребує свого розв’язання питання про скорочення видатків на утримання управлінського апарату органів державної влади: його надзвичайно великий штат (що становить, за приблизними підрахунками, близько 650 тис. осіб) також може бути суттєво зменшено за рахунок об’єднання деяких областей.

Серед пропозицій щодо перегляду адміністративно-територіального поділу України як науковцями, так і окремими політичними діячами неодноразово висловлювалися думки про необхідність об’єднання більш розвинутих, за економічними показниками, областей, міст або інших населених пунктів з тими, що мають більш низькі відповідні показники. Проте більшість із цих пропозицій наразі не дістали підтримки ані з боку самого населення цих адміністративно-територіальних одиниць, ані з боку уряду. Розроблені й обґрунтовані фахівцями шляхи подальшого реформування адміністративно-територіального устрою України подавалися не зовсім вчасно або недостатньо наполегливо, проте це не означає й не означатиме надалі відмову від нових спроб сформулювати більш переконливі аргументи на користь удосконалення його наявної системи.

Як констатують фахівці, на даний час до регіоналізації України рухаються за двома напрямками. Перший – еволюційний, за яким чинний обласний поділ зберігається, а регіони утворюють групування сусідніх областей, при цьому виникає новий рівень організації життєдіяльності суспільства – регіональний. Другий напрям – радикальний, коли чинний адміністративно-територіальний устрій скасовується, а у новому регіони (краї, землі) стають адміністративно-територіальними одиницями першого рівня, і лише для такого рівня зберігаються органи державного управління.

Обидва напрями регіоналізації території України характеризуються певною «полярністю» і, на перший погляд, навряд чи можуть застосовуватися паралельно. Проте й інший, перспективний шлях, який дозволив би поєднати поступовість еволюційного перетворення обласного поділу з визначенням напрямів подальших більш радикальних змін на регіональному рівні, все ж існує. Врахувати ті найбільш суттєві зв’язки, що склалися між різними сусідніми регіонами України (передусім, культурні, мовні, національні та етнічні традиції), а також інші чинники під час подальшого укрупнення таких адміністративно-територіальних одиниць, як області, можливо за допомогою економічного районування.

Економічне районування являє собою науково обґрунтований поділ країни або великого регіону на економічні райони, що історично склалися або формуються в процесі розвитку продуктивних сил і об’єктивно відбивають територіальний поділ праці. Економічне районування сприяє раціональному розвиткові кожного з районів, раціональному використанню природних умов і ресурсів і, в кінцевому підсумку, прискореному соціально-економічному розвиткові всієї країни.

Зміна кількості областей України, зокрема шляхом їх об’єднання – це одне із найбільш принципових питань сучасності, від правильного вирішення якого залежатиме в перспективі й можливість досягти більшої консолідації продуктивних сил, зміцнення міжрегіональних зв’язків, а також економічності у витратах на утримання адміністративного апарату. При цьому, безперечно, має бути найбільш повно враховано й думку населення – мешканців відповідних областей. Під час визначення меж території та кількості областей в Україні за основу може бути взято теорію економічного районування, згідно з якою економічний район – це умовно однорідна територія всередині великої за площею країни, яка:

- має відносну самобутність різних економічних показників, що її характеризують;

- має певний набір галузей, які розвиваються при взаємодії законів територіального поділу праці та розвитку технологій;

- вирізняється індивідуальною територіальною структурою.

Для регіонів України притаманна наявність суттєвих відмінностей у рівнях і темпах соціально-економічного розвитку, що ускладнює досягнення гармонійного розвитку регіонів у межах державної суспільного-господарської системи. В таких умовах актуалізується роль міжрегіонального рівня в регулюванні соціально-економічного розвитку країни, адже успішність реалізації економічного районування України безпосередньо залежить від наявності системи регулювання розвитку економічних процесів на міжрегіональному рівні.

Виділення на території країни економічних районів може використовуватися з метою вивчення можливості перетворення їх на такі, що склалися цілком природньо і без суттєвого втручання ззовні, складові території України, тобто для визначення кількості і меж майбутніх новоутворених адміністративно-територіальних одиниць, виникнення яких відбувалося шляхом об’єднання. Як правило, для обгрунтування підходів до поділу території країни на економічні райони науковцями використовуються такі методи, як метод потенціалів, за умови застосування якого умовні кордони взаємного впливу прив’язуються до адміністративних кордонів і, отже, є об’єктивними. Виходячи з цього, можна очікувати досить об’єктивного розподілу території країни між різними «центральними місцями», які є осередками кристалізації господарського розвитку. Таким чином, ця методика, яка цілком підтверджує свою ефективність, може використовуватися і під час подальшого, більш детального, викладення та правового закріплення перспективних напрямів реформування адміністративно-територіального поділу України.

Для виділення меж майбутніх областей на макротериторіальному рівні така процедура виконується за багатьма показниками, з яких найбільший вплив справляють такі: міжрегіональні інтеграційні зв’язки; рівень урбанізації; інноваційна активність; інвестиційна привабливість; організація транспортної мережі; культурні традиції населення.

Крім визначення меж майбутніх територіальних утворень, необхідним є також урахування таких, що склалися історично, позначень цих територіальних одиниць. У минулі часи в Україні існували такі територіальні утворення, як губернії, повіти або волості, а також землі. Саме назва «земля», як можна твердити, серед таких позначень, по-перше, виглядає найменш «архаїчним» терміном і, по-друге, відповідає змістові й меті перетворень. Оскільки за визначенням, яке є усталеним і загальновживаним, поняття «земля», яке ще на території Давньої Русі використовувалося як назва територій племінних об’єднань східних слов’ян та розуміється як певна адміністративно-територіальна одиниця, то зазначеним економічним районам доцільно також замість географічного позначення «область» дати найменування земель. Іншими словами, рівень цих адміністративно-територіальних одиниць не зміниться, а має відбутися лише укрупнення існуючих територій областей України та їх перейменування на землі. Під час визначення найменування майбутніх земель за основу доцільно взяти такі, що склалися історично, назви етнокультурних регіонів України, а саме: Буковина, Волинь, Галичина, Донбас, Закарпаття, Крим, Поділля, Полісся, Придніпров’я, Сіверщина, Слобожанщина, Таврія .

Підбиваючи підсумки, слід підкреслити, що будь-які перетворення в системі адміністративно-територіального устрою України мають супроводжуватися створенням надійного правового підґрунтя – перш за все, на рівні Основного Закону, оскільки для досягнення мети реформування недостатньо лише концепцій або програм соціально-економічного розвитку. Конституційні положення потребують першочергового оновлення, оскільки саме на їх основі мають вибудовуватися і відповідне законодавче підґрунтя, і програми подальшого реформування адміністративно-територіального устрою. Основною умовою запровадження таких змін має бути забезпечення поступовості, тобто послідовності їх реалізації, незважаючи на те, що цей процес може потребувати багато часу.

З урахуванням цього, може бути запропоновано внесення змін до чинних норм Конституції України, зокрема абзац 2 статті 133 вбачається необхідним викласти у новій редакції, передбачивши одночасно у Перехідних положеннях Основного Закону засади послідовного укрупнення областей України для зменшення їх кількості з двадцяти чотирьох до дванадцяти та зміну найменування «область» на «земля»:

«Територія України складається з дванадцяти земель, до складу яких входять: Буковина, Волинь, Галичина, Донбас, Закарпаття, Крим, Поділля, Полісся, Придніпров’я, Сіверщина, Слобожанщина, Таврія».

Об’єднання областей, що входять до складу України, своєю чергою, дозволить оптимізувати структуру та штат адміністративного апарату на регіональному рівні, а отже, суттєво зменшити й витрати на його утримання.