Все это появилось в Европе в ходе развития политической мысли. Отметим очень важный момент – мысль эта развивалась параллельно с развитием политических институтов, в нашем случае наиболее важен институт представительский, который существовал очень давно.
Так вот – одним из результатов обсуждения идеи «управления путем народного собрания», которая возникла еще в средние века, была мысль об избираемом, то есть ответственном правительстве.Эта идея и является краеугольным камнем демократии именно этим, прежде всего, этот способ устройства отличается от всех прочих. Заметим, что, по видимому, реализация этого принципа является одной из основ успеха демократических стран. Подчеркну – речь идет об избираемом правительстве, а не о депутатах или еще ком-то.
К тому времени в Европе уже существовали представительские органы и в некоторых странах они были выборными. Поэтому идея выборного правительства оказалась тесно связанной с уже существующими институтами. Иначе говоря, она реализовалась в механизмы выборов правительства через представительский институт – парламент – и его ответственности перед ним. Так возникла парламентская модель. Совершенствуясь, она, в итоге, оформилась в такую систему: правительство формируется парламентским большинством. Само большинство формируют фракции партий, победивших на выборах. Лидер большинства становится премьер-министром – главой Кабинета. Потеря правительством поддержки большинства означает его отставку и, как правило, новые выборы.
Идея выборности правительства реализуется в этой модели на парламентских выборах. На выборах де-факто, конкурируют программы возможных Кабинетов, представляемых разными партиями. Люди, голосуют за них в расчете на то, что эта программа наберет большинство и сможет быть реализована (вариантов поведения много, голосуют в расчете, что партия попадет в коалиционное большинство, станет оппозицией и т.д.).
Отдельно отметим роль большинства, формирующего Кабинет, которая тоже часто понимается неверно. Для простоты возьмем случай однопартийного большинства и соответственно, однопартийного правительства. Так вот - наличие большинства в парламенте означает, что Кабинет автоматически получает поддержку своих законодательных инициатив. Но! Это будет верно до тех пор, пока интересы партии (то есть интересы стратегические, так как партия заинтересована всегда побеждть на выборах) не вступают в противоречие с интересами Кабинета (как правило, интересами сиюминутными, тактическими). В случае конфликта интересов, партия может не поддержать собственный Кабинет во время голосования за предлагаемые им проекты. Это означает, что Кабинет больше не имеет поддержку парламентского большинства (заметим, сформированного собственной партией!) и автоматически приводит к его отставке. Таким образом, принцип большинства в правильно построенной конституционной модели играет важную сдерживающую и контролирующую роль, он сдерживает, прежде всего, популизм правительства (мысленно сравним с тем, как это реализовано у нас и к чему такая реализация приводит).
В парламентской модели существует пост главы государства, который занимает президент (как правило, избираемый парламентом) или монарх.
Вариантов парламентской модели множество. К сожалению, наши дискуссии часто упираются в нюансы, существующие в тех или иных странах и за ними мы не замечаем целого – идеи, изложенной выше.
Президентская модель
Американцы первоначально тоже думали о парламентской системе (другой они просто не знали). Возможно, президентская модель не появилась бы, если бы Джордж Вашингтон согласился стать королем США. Второй причиной изобретения президента было то, что американская революция выросла из конфликта с британским парламентом.
Суть этой модели состоит в том, что исполнительная власть избирается отдельно от законодательной. Президент сам формирует свой кабинет, парламент не может вмешаться в этот процесс и отправлять кого-либо в отставку. Это обстоятельство является единственной причиной, по которой американского президента де-факто избирает все население страны. Он единолично формироует и возглавляет исполнительную власть и потому его легитимность должна быть такой же, как и у парламента. Соответственно, именно президент отвечает за деятельность своего кабинета на следующих выборах.
Эта система интересна эффективными "сдержками и противовесами", которые не допускают размытия принципа политической ответственности. Например, президент не имеет права законодательной инициативы. В законодательных моментах он вынужден действовать через фракцию своей партии, что ставит его в зависимость от нее и является важным элементом контроля. Другим важным моментом является формирование бюджета, которое почти целиком лежит на парламенте.
Американская модель оказалась весьма специфичной. Отметим, что США изначально возникли как союз государств, в каждом из которых были собственные органы власти, суды и т.п. Это накладывает серьезные ограничения на возможности федерального правительства. Точно такие же ограничения накладывает британское право, в котором на момент появления США уже существовали либеральные принципы неприкосновенности личности и т.п. Поэтому считается, что удачно воспроизвести президентскую модель затруднительно, и это подтверждает практика.
Как видим, в обоих моделях, принятых в демократических странах, реализован принцип выборности правительства, причем реализован просто и доступно.
Модели и мы
В общем, мой рецепт базовой оценки любых конституционных проектов прост, его может применять любой человек, способный к логическому мышлению. Наиболее важным является выяснить – реализована ли в проекте идея выборности (и ответственности) правительства. До сих пор этот основополагающий принцип в Украине ни разу не реализовался. Давайте обратим внимание на то, что мы уже пятый раз будем избирать президента, который не формирует правительство и не возглявляет его. Вопрос – зачем тогда эти выборы и зачем нужна эта должность? Или давайте вспомним о том, что до 2006 года мы избирали депутатов, которые что-то нам обещали, но правительство при этом «заводилось» отдельно от этих обещаний - само по себе. Или другой момент, который очень ярко говорит об уровне авторов наших конституционных новаций – необходимость утверждения программы правительства Радой. Эта норма появилась тогда, когда у нас были мажоритарные выборы и не было партий. Тогда она играла роль хоть какого-то элемента ответственности Кабинета. Но теперь существуют программы партий, за которые люди голосуют на выборах и эти же партии формируют Кабинет. Зачем нам еще отдельная программа Кабинета? Людям обещаем одно, депутатам другое? На основании чего избиратель должен оценивать работу Кабинета? Замечу, что принцип выборности правительства не реализован ни в одном из проектов, которые мне доводилось видеть. Видимо это не случайно.