Конституція України: потрібна нова ідеологія правосуддя (ч. 6)

Відмінність  правосуддя від державного контролю

      Передусім, слід зазначити, що державний контроль, на відміну від правосуддя, не є формою захисту прав і свобод людини. Іншими словами, як під час, так і за наслідками здійснення державного контролю, захист прав і свобод людини не відбувається і не повинен відбуватись. Це є головною відмінністю між правосуддям та державним контролем. 

      Звідси питання: що ж являє собою державний контроль і яку роль він відіграє по відношенню до правосуддя ?

        На першу частину цього питання можна відповісти так. 

   Державний контроль є окремим напрямком адміністративно-управлінської діяльності органів державної виконавчої влади, в ході якої здійснюється виконання державою свого обов’язку по забезпеченню прав і свобод людини, як того вимагає частина 2 статті 3 Конституції України. Кілька слів про цю діяльність. 

      Адміністративно-управлінська діяльність спрямована на створення необхідних умов та можливостей для людини задля реалізації її прав та свобод, гарантованих Конституцією та законами України. Способами здійснення цієї діяльності є виконання законів, а також прийняття та виконання різного роду  підзаконних актів (постанов Кабінету Міністрів України, наказів центральних органів державної виконавчої влади тощо), які мають відповідати нормам Конституції і законів України та забезпечувати їх реалізацію. В цьому адміністративно-управлінська діяльність схожа на правоохоронну діяльність, яка також здійснюється у спосіб виконання правоохоронних законів. 

    Отже, зміст адміністративно-управлінської діяльності фактично зводиться до вжиття заходів по виконанню вимог законів, а також прийняттю та виконанню всього масиву підзаконних актів, які у своїй сукупності (разом з законами) охоплюються поняттям «законодавство». 

     В той же час, обов’язок належного виконання актів законодавства у певній сфері адміністративно-управлінської діяльності (у промисловості, сільському господарству, освіті, охороні здоров’я, податках тощо) покладається не тільки на органи державної виконавчої влади, а й на фізичних та юридичних осіб, що функціонують у цій сфері або мають до неї відношення. У зв’язку з цим, виникає об’єктивна потреба у здійсненні контролю за належним виконанням всього спектру норм законодавства у кожній сфері. Саме для цього в системі адміністративно-управлінської діяльності і існує державний контроль, в під час якого здійснюється контролююча діяльність за відповідністю та дотриманням всіма фізичними та юридичними особами вимог законодавства у певних сферах адміністративно-управлінської діяльності. 

    Способом здійснення контролюючої діяльності є, як правило, проведення відповідних перевірок фізичних та юридичних осіб (в тому числі органів державної виконавчої влади), за результатами яких встановлюються факти відповідності/невідповідності або дотримання/недотримання вимог відповідних актів законодавства.

  Отже, державний контроль (контролююча діяльність) – це напрям (складова) адміністративно-управлінської діяльності органів державної виконавчої влади, яка пов’язана з проведенням перевірок фізичних та юридичних осіб (в тому числі органів державної виконавчої влади) на предмет відповідності та дотримання в їх діяльності вимог відповідних актів законодавства. 

      Метою контролюючої діяльності є виявлення порушень актів законодавства, а також фіксація цих порушень у встановленому порядку та формі. В подальшому, виявлені та зафіксовані в ході контролюючої діяльності факти порушень можуть бути використані або в якості підстави для притягнення особи-правопорушника до юридичної відповідальності, або для удосконалення механізму правового регулювання тієї чи іншої сфери адміністративно-управлінської діяльності (факти порушень вказують на недоліки та прогалини в механізмі правового регулювання).

       На другу частину вищезазначеного питання (щодо ролі державного контролю по відношенню до правосуддя) можна відповісти шляхом перерахування різниць між правосуддям та державним контролем (на кшталт  запропонованого вище співставлення правосуддя та правоохоронної діяльності). 

   Зокрема, можна окреслити такі різниці між правосуддям та державним контролем.

      Різниця перша. Відповідно до частини 1 статті 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. 

     Отже, перша різниця полягає в тому, що державний контроль та правосуддя здійснюються державними органами, які належать до різних гілок влади. Зокрема, контролююча діяльність здійснюється органами державної виконавчої влади, а правосудна діяльність – органами державної судової влади. 

     Це зумовлює наявність відмінностей у змісті, формі, меті і способі здійснення державного контролю та правосуддя, що повністю виключає будь-яку можливість їх зіставлення (ототожнення). 

      Різниця друга. Контролююча діяльність, як напрям (складова) адміністративно-управлінської діяльності, здійснюється під час виконання державою свого обов’язку по забезпеченню прав і свобод людини (частина 2 статті 3 Конституції України). 

     Правосуддя ж (як це вже неодноразово зазначалось) - це діяльність по захисту прав і свобод людини (частина 1 статті 55 Конституції України). 

     Забезпечення прав і свобод людини і захист праві і свобод людини – це різні сфери державної діяльності. І різняться вони, передусім, тим, що забезпечення прав і свобод людини спрямоване на створення необхідних умов для реалізації людиною своїх прав та свобод, а захист прав і свобод – на створення необхідних умов для захисту цих прав і свобод від правопорушень шляхом вжиття заходів по запобіганню правопорушенням, по відновленню порушеного права особи тощо). 

     Різниця третя. Єдиною метою державного контролю є встановлення «сухих» фактів відповідності/невідповідності, дотримання/недотримання певною особою норм (приписів) нормативно-правових актів під час здійснення діяльності у певній сфері адміністративно-управлінської діяльності. Зокрема, державний контроль не має за мету захист прав і свобод людини (на кшталт правосуддя чи правоохоронної діяльності), а покликаний лише констатувати у встановленій законодавством формі факти дотримання/недотримання, відповідності/невідповідності вимог нормативно-правових актів фізичними та юридичними особами. 

     Що стосується правосуддя, то його метою завжди є захист прав і свобод людини у спосіб  встановлення такого стану для особи, чиє право було порушене, який би відповідав інтересам цієї особи (з урахуванням характеру та ступеню порушеного права).

   Різниця четверта. Правосудна та контролююча діяльність різняться за предметом діяльності.

  Предметом правосудної діяльності є вирішення питань, пов’язаних з правопорушеннями у розумінні «порушення певного права чи свободи людини», зокрема (але не виключно):

     - чи мало місце правопорушення?;

     - чи є особа-правопорушник винною у вчиненні правопорушення ?;

     - у який спосіб має відбутись захист порушеного права і чи відповідає цей спосіб інтересам особи, право якої порушене (з урахуванням характеру та ступеню порушеного права)?;

    - які дії має вчинити особа-правопорушник задля встановлення стану, який би відповідав інтересам особи, право якої порушене (з урахуванням характеру та ступеню порушеного права)?;

  Предмет контролюючої діяльності обмежується лише встановленням фактів відповідності/невідповідності, дотримання/недотримання вимог нормативно-правових актів у певній сфері, і він ніяк не пов'язаний з правопорушеннями у розумінні «порушення певного права чи свободи людини». Порушення, що виявлені під час перевірок, не завжди є підставою для притягнення особи до юридичної відповідальності. Зокрема, вони можуть вказувати на недосконалість законів або підзаконних актів і спонукати орган, який їх прийняв, змінити чи скасувати ці акти.

    Різниця п’ята. Результат правосудної діяльності оформлюється у вигляді судового акту (рішення, постанови, ухвали), який не може бути змінений жодним державним органом іншої гілки влади.

      Результат контролюючої діяльності оформлюється, як правило, у вигляді акту перевірки (іноді – у вигляді висновку, протоколу тощо), в якому перераховуються встановлені в ході перевірки факти. Цей акт перевірки (або протокол чи висновок) не несе самостійного правового значення, і тому безпосередньо не впливає на права і свободи людини. Як правило, акт перевірки є лише підставою для прийняття юридично значимих рішень, які безпосередньо стосуються прав і свобод людини. Такими рішеннями можуть бути рішення про накладення штрафу, про зобов’язання усунути виявлені під час перевірки порушення тощо. Саме під час прийняття цих рішень компетентний державний орган чи посадова особа і вирішує питання про те, чи мало місце порушення певних нормативно-правових актів, встановлених в акті перевірки,  і чи має особа–порушник нести за це юридичну відповідальність. Але ці рішення не є остаточними і можуть бути оскаржені до вищестоящого органу або до суду за умови, якщо особа вважає, що цим рішенням порушується її право чи свобода. І саме суд остаточно вирішує питання про доведеність фактів і правильність висновків, викладених в акті перевірки та/або в рішенні контролюючого органу, а також про підставність (правомірність) притягнення особи до юридичної відповідальності. У такий спосіб суд здійснює перевірку додержання прав і свобод людини під час контролю. Сам же акт перевірки, як результат державного контролю, навіть не може бути предметом оскарження, оскільки не має статусу юридично значимого рішення компетентного органу, а відтак не впливає і не може впливати на права і свободи людини. 

      Різниця шоста. Під час здійснення правосуддя завжди оцінюється діяння особи (в конституційному правосудді - зміст правового акту) на предмет того, чи порушується цим діянням чи правовим актом певне право чи свобода людини, гарантоване Конституцією та/або законами України. 

   Під час здійснення державного контролю цього не відбувається тобто не оцінюється вплив діяння чи правового акту на права і свободи людини. Державний контроль лише констатує «сухий» факт відповідності/невідповідності або дотримання/недотримання особою певних законодавчих приписів, що містяться в законах та підзаконних актах.  

      Встановлення суто «сухих» фактів порушень вимог законодавства і притягнення виключно на цій підставі (без аналізу впливу цих порушень на права і свободи людини) до юридичної відповідальності, було однією із головних засад радянської правової системи, якою забезпечувався захист норм законодавства, як зовнішнього виразу волі радянської держави, а не захист прав і свобод людини. Зокрема, радянська прокуратура якраз і займалась наглядом (який, по суті, є контролем) за «… за точным и единообразным  исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и   ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями,  исполнительными и распорядительными органами   местных   Советов   народных   депутатов, колхозами, кооперативными  и иными общественными организациями,  должностными лицами, а также гражданами» (ст. 1 Закону СРСР «Про прокуратуру СРСР» від 30.11.1979р.). 

     Як відомо, Конституція України  значно обмежила наглядові функції прокуратури (ст. 121 Конституції), але залишила їх до введення в дію відповідних законів (п. 9 Перехідних положень Конституції України).

    Різниця сьома. Під час здійснення державного контролю не оцінюється правомірність самого правового акту, на відповідність якому здійснюється контроль, а лише перевіряється його додержання. 

      В той же час, при здійсненні правосуддя суд має оцінювати зміст законів та підзаконних актів на предмет їх правомірності (чи є вони правовими, чи ні), оскільки в процесі судочинства правовий акт завжди відіграє роль інструментарію для захисту прав та свобод людини, і не є самостійною метою. Це твердження знайшло своє відображення і в постанові Пленуму Верховного Суду України «Про 

застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» № 9 від 01.11.1996р., зокрема:

       «…суди при розгляді  конкретних справ мають оцінювати зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового  акта  з точки зору його відповідності   Конституції  і в усіх необхідних  випадках застосовувати Конституцію як акт прямої дії.»

     Крім того, конституційне та адміністративне правосуддя має в своєму арсеналі способи захисту прав і свобод людини від неправомірності самих правових актів, зокрема, визнання правового акту неконституційним, нечинним, протиправним, що тягне за собою його скасування (втрату чинності).

    Отже, правосуддя – це не контроль і не нагляд за додержанням законів та підзаконних актів. Його не можна ні ототожнювати, ні зіставляти з контролюючою діяльністю.  Використання терміну «контроль» в правосудній діяльності є шкідливим, передусім, для правосуддя, оскільки у такий спосіб змиваються межі між змістом понять «правосуддя» і «державний контроль», відбувається порушення принципу розподілу влади, спотворюється інструментарій механізму здійснення як 

правосудної, так і контролюючої діяльності, знижується їх ефективність.

   Водночас, і державний контроль являє собою самостійну діяльність, яка природно не входить і не повинна входити в структуру правосудної діяльності. 

       На жаль, сприйняття контролюючої і правосудної діяльності, як елементів одної «правоохоронної системи», є спадщиною радянського минулого України, і пов’язане з тим, що за радянських часів тотальний державно-партійний контроль відігравав роль головного примусового механізму, яким забезпечувалось додержання всього масиву радянського законодавства, як унормованої волі держави. Зараз же він (державний контроль) не повинен відігравати таку роль. В сучасному демократичному суспільстві додержання законів та підзаконних актів має забезпечуватись не примусом держави, а належним рівнем правової культури. Досягти ж цього рівня можливо лише шляхом впровадження правової реформи, чого в Україні, на жаль, не відбувається.

      На цьому дозвольте закінчити дослідження змістовної складової (змісту) такого явища як правосуддя. 

      Але, як відомо, зміст будь-якого явища дійсності завжди знаходить свій прояв у певних формах. Правосуддя у цьому плані не є виключенням, і проявляється воно в українській правовій системі у вигляді п’яти форм здійснення правосуддя, а саме - у формі кримінального, цивільного, господарського, адміністративного та конституційного правосуддя.

   В аспекті ж даного дослідження, нас, передусім, цікавить конституційне правосуддя. Але, перед тим, як безпосередньо його дослідити, не буде зайвим надати коротеньку характеристику іншим чотирьом формам здійснення правосуддя.

Форми здійснення правосуддя  

       Як вже зазначалось, правосуддя в України здійснюється у формі кримінального, цивільного, господарського, адміністративного і конституційного правосуддя.  Кожна з них здійснює судовий захист прав і свобод людини у певній сфері.

      Кримінальне правосуддя – це здійснення судового захисту прав і свобод людини у разі їх порушення внаслідок вчинення суспільно небезпечного діяння – злочину. Кримінальне правосуддя здійснюється судами загальної юрисдикції за результатами розслідування кримінальних справ, яке проводять органи  досудового слідства. Мета кримінального судочинства подвійна: з одного боку, це притягнення до кримінальної відповідальності (встановлення вини у вчиненні злочину, призначення покарання тощо); з другого боку, це відновлення порушеного злочином права і свободи особи, яка потерпіла від злочину (наприклад, повернення викраденої речі, відшкодування завданих збитків, усунення заподіяної шкоди тощо). 

     Порядок здійснення кримінального правосуддя (кримінальне судочинство) врегульований нормами Кримінально-процесуального кодексу України.

         Цивільне правосуддя – це здійснення судового захисту прав і свобод людини у майнових та особистих немайнових відносинах, зокрема у сімейних, авторських та інших цивільних правовідносинах, якщо відбулось їх порушення. Цивільне правосуддя здійснюється судами загальної юрисдикції за позовною заявою особи, право якої порушено. 

      Метою цивільного правосуддя є відновлення порушеного цивільного права особи, якщо це право можна відновити (наприклад, зобов’язати виконати умови договору) або відшкодування матеріальної, моральної чи іншої шкоди у разі, якщо порушене право відновити неможливо (наприклад, зобов’язання відшкодувати вартість майна у разі неможливості його повернення в натурі). 

   Цивільне судочинство здійснюється в порядку, визначеному нормами Цивільного процесуального кодексу України.

     Господарське правосуддя – це здійснення судового захисту прав і свобод господарюючих суб’єктів у господарських правовідносинах, у разі їх порушення. Господарське правосуддя здійснюється спеціалізованими судовими органами - господарськими судами - за позовною заявою особи, право якої порушено. 

   Мета господарського правосуддя - це відновлення порушеного права господарюючого суб’єкта, якщо таке право можна відновити (наприклад, повернення сплачених коштів за непоставлений товар) або відшкодування матеріальної, моральної та іншої шкоди у разі, якщо порушене право відновити неможливо (наприклад, зобов’язати відшкодувати збитки, яких зазнав суб’єкт господарювання внаслідок невиконання господарського договору). 

    Порядок здійснення господарського правосуддя (господарське судочинство) визначається нормами Господарського процесуального кодексу України.

     Адміністративне правосуддя – це здійснення судового захисту прав і свобод фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, у разі вчинення правопорушень суб’єктами владних повноважень, які здійснюють владні управлінські функції. Адміністративне правосуддя здійснюється спеціалізованими судовими органами - адміністративними судами - за адміністративним позовом особи, право якої порушено. 

     Мета адміністративного правосуддя - це відновлення порушеного права особи, якщо це право можна відновити (наприклад, визнання протиправним та скасування податкового повідомлення-рішення) або відшкодування матеріальної і моральної шкоди у разі, якщо порушене право відновити  неможливо (наприклад, відшкодування збитків, завданих суб’єкту господарювання у зв’язку з неправомірним застосуванням до нього адміністративно-господарських санкцій). 

   Порядок здійснення адміністративного правосуддя (адміністративне судочинство) врегульований нормами Кодексу адміністративного судочинства України.

     Окремо слід виділити здійснення судами загальної юрисдикції судочинства у сфері притягнення фізичних осіб до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних проступків. Цю діяльність також слід відносити до адміністративного правосуддя, але тільки в частині розгляду справ про адміністративні правопорушення, що здійснюється судами.

     Судочинство в цій сфері врегульоване Кодексом України про адміністративні правопорушення.

    Як вбачається з вищевикладеного, кожна з чотирьох форм здійснення правосуддя існує, передусім, заради встановлення такого стану для особи, чиє право порушене, який би відповідав інтересам цієї особи (з урахуванням характеру та ступеню порушеного права). 

    Не виключенням є і п’ята форма здійснення правосуддя - конституційне правосуддя, про яку піде мова далі. 

(ДАЛІ  БУДЕ)