Независимый регулятор энергорынка: что нужно внести в законопроект?

На этой неделе в четверг Верховная Рада Украины может рассмотреть законопроект о Национальной комиссии, которая осуществляет государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, во втором чтении. Законопроект разрабатывали с прошлого 2015 года, за основу документ депутаты приняли 12 апреля 2016-го, после чего в базовый документ вновь должны быть внесены правки для итогового принятия оптимального документа, регламентирующего деятельность независимого Регулятора. Без принятия этого законопроекта реформа газового рынка выглядит неполной, так сказать без независимого арбитра. Принятый за основу законопроект в целом довольно полно характеризует структуру Регулятора и основные принципы его работы, но есть важные аспекты, которые должны быть учтены ко второму чтению.

Во-первых, законопроект довольно размыто дает представление о статусе НКРЕКУ. Согласно тексту законопроекта, Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг является постоянно действующим независимым государственным коллегиальным органом, целью деятельности которого является государственное регулирование, мониторинг и контроль деятельности субъектов хозяйствования в сфере энергетики и коммунальных услуг. Из содержания законопроекта следует, что Регулятор должен принадлежать к органам исполнительной власти, а его статус определяться в соответствии с Конституцией Украины и Законом Украины «О центральных органах исполнительной власти». Тем более, что членам Комиссии предоставляется статус госслужащих (часть 4 ст. 8 законопроекта). При этом, если Комиссия приобретает статус центрального органа исполнительной власти, она подпадает под прямую зависимость в своей деятельности от Кабинета Министров Украины. Таким образом, Комиссия теряет всякую независимость, и смысл принятия данного законопроекта теряется. По мнению ассоциации «Недропользователи Украины», для обеспечения независимости Комиссии ей необходимо предоставить «особый статус», на подобие того, который предоставлен на законодательном уровне   Центральной избирательной комиссии или Антимонопольному комитету Украины. Для реализации такого положения необходимо внести изменения в Конституцию Украины, в частности, ст. 106 Конституции Украины, которая определяет полномочия Президента Украины. Поскольку в соответствии со ст. 8 законопроекта именно Президент Украины по представлению конкурсной комиссии утверждает членов Комиссии. 

При этом текстом законопроекта предусмотрено, что состав конкурсной комиссии определяется Верховной Радой Украины по представлению Комитета Верховной Рады Украины, к предмету ведения которого относится жилищно-коммунальное хозяйство, Комитета Верховной Рады Украины, к предмету ведения которого относится развитие топливно-энергетического комплекса, угольной, газовой, нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и электроэнергетики. Ни Президент, ни Кабинет Министров Украины не могут подавать кандидатуры в состав конкурсной комиссии. Но если мы намерены создать действительно независимый орган, то конкурсная комиссия, которая будет выбирать его членов, должно быть коллегиальной, и включать в себя не только представителей законодательной власти, но и высшего органа исполнительной власти и главы нашего государства. Таким образом, будут учитываться интересы всех ветвей власти и исключается влияние на формирование Комиссии со стороны любой ветви власти.

Вторым не менее важным аспектом, который требует урегулирования, это ответственность членов НКРЭКУ. Предложенный законопроект предоставляет довольно широкий круг полномочий Комиссии, но вовсе не предполагает ответственность за уклонение от действий или злоупотребление полномочиями. Такими действиями создаются все условия для монополизации положения новой Комиссии, что недопустимо. Исходя из этого, необходимо предусмотреть ответственность в законе о независимом Регуляторе, или внести изменения в Кодекс Украины об административных правонарушениях и Уголовный кодекс Украины.

В-третьих, если ранее деятельность Национальной комиссии, которая осуществляет государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, осуществлялась за средства государственного бюджета, то согласно новому законопроекту финансирование Комиссии, ее центрального аппарата и территориальных органов будет осуществляться за счет поступлений в специальный фонд государственного бюджета. Предусмотрено, что субъекты хозяйствования, осуществляющие деятельность в сферах энергетики и коммунальных услуг, будут платить взносы на регулирование, которые зачисляются в доходы специального фонда государственного бюджета, не подлежат изъятию и используются по целевому назначению на финансирование деятельности Комиссии, ее центрального аппарата и территориальных органов. По сути это будет новый общегосударственный налог, поэтому необходимо внести изменения и в Налоговый кодекс Украины, определяющий исчерпывающий перечень налогов и сборов, которые взимаются в Украине. Согласно п. 6.2 ст. 6 Налогового кодекса Украины сбором (платой, взносом) является обязательный платеж в соответствующий бюджет, взимаемый с плательщиков сборов, с условием получения ими специальной выгоды, в том числе в результате совершения в пользу таких лиц государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и лицами юридически значимых действий. Согласно п. 8.1. ст. 8 Налогового кодекса Украины в Украине устанавливаются общегосударственные и местные налоги и сборы.

Согласно п.8.2 ст. 8 Налогового кодекса Украины к общегосударственным относятся налоги и сборы, установленные настоящим Кодексом и обязательны к уплате на всей территории Украины, кроме случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. Согласно 9.4. ст.9 Налогового кодекса Украины установление общегосударственных налогов и сборов, не предусмотренных настоящим Кодексом, запрещено. Таким образом, введение нового общегосударственного сбора без внесения изменений в Налоговый кодекс Украины будет противоречить положениям действующего законодательства.

Законодательное урегулирование полномочий национального регуляторного органа в сфере энергетики, усиление его независимости и профессионализма является неотъемлемой составной Третьего энергетического пакета ЕС, который для Украины - как стороны Договора об Энергетическом Сообществе - стал обязательным с октября 2011 года. В течение 2012-2014 годов в парламент вносились различные законопроекты по этому вопросу. В Верховной Раде VI созыва четырьмя народными депутатами был зарегистрирован законопроект "О государственном регулировании в энергетике Украины" (№ 0889), но снят с рассмотрения в июле 2012 года без обсуждения в зале. В Верховной Раде VII созыва, без рассмотрения остался внесенный в августе 2013 года законопроект "О государственном регулировании в сфере энергетики" (№ 3095), который разработало правительство при непосредственном участии Национальной комиссии, осуществляющей г осударственное регулирование в сфере энергетики (НКРЭ). Начиная с 2014 года, активизировалась реализация реформы в энергетическом секторе, в том числе и в вопросе создания независимого Регулятора по аналогу стран ЕС с целью усиления политической, функциональной и финансовой независимости НКРЕКУ. Практически год назад – 28 мая 2015 г. Кабинет Министров внес законопроект № 2966 в парламент. И возможно еще до конца мая будет создан эффективный и действительно независимый регулятор энергетического рынка как продолжение поэтапной либерализации рынка природного газа в Украине.