Авторські блоги та коментарі до них відображають виключно точку зору їхніх авторів. Редакція ЛІГА.net може не поділяти думку авторів блогів.

18.11.2015 11:46

Чи запрацює Державне бюро розслідувань?

Олег Татаров Заступник керівника Офісу президента України

Довгоочікуваний Закон «Про Державне бюро розслідувань» ухвалено, але що приховується за гучною назвою і чи може новостворений орган працювати ефективно? Дублювання функцій, проблеми з підготовкою працівників, відсутність необхідних змін до законодавства та

12 листопада 2015 року Верховна Рада України прийняла довгоочікуваний Закон «Про Державне бюро розслідувань» (ДБР). Ухваленню цього закону передували гострі дискусії, довготривала та клопітка робота правників. Але вийшло, як це часто буває: добру справу, зіпсувало виконання, адже ідея створення окремого органу досудового розслідування в системі правоохоронних органів держави залишилась лише ідеєю.

Передумови необхідності створення ДБР

Необхідність створення ДБР зумовлена пунктом 9 Перехідних положень Конституції України з огляду на позбавлення прокуратури функції досудового розслідування злочинів. Адже, очевидно, що виконання цієї функції не може бути ефективним, якщо і розслідування, і нагляд за ним веде один і той самий орган.

Невдалі спроби запустити роботу нового органу були й в 1997 році й в 2005. Проте, цей негативний досвід не «поховав» саму ідею створення окремого незалежного органу досудових розслідувань.

В одному з подань Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини до Кабінету Міністрів України від 30.09.2014 року року вказано на необхідність при розгляді питання про виконання Україною рішень Європейського суду зосередитись на проблемах ефективного розслідування, включаючи створення Державного бюро розслідування з огляду на велику кількість рішень Європейського суду щодо України, якими “констатовано не проведення ефективного розслідування”. Правозахисна організація Amnesty International неодноразово закликала Україну пришвидшити створення бюро розслідувань для здійснення незалежного розслідування протиправних дій, вчинених працівниками правоохоронних органів.

Венеціанською комісією у висновку щодо проекту КПК звернено увагу на необхідність забезпечення якнайшвидшого створення та функціонування ДБР для здійснення досудового розслідування усіх кримінальних правопорушень, вчинених службовими особами, які займають особливо відповідальне становище відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України «Про державну службу» та особами, посади яких віднесено до 1–3 категорій посад, суддями та працівниками правоохоронних органів відповідно до положень ч.4 ст.216 КПК України. Тобто, ДБР повинен був проводити досудове слідство (а не займатись і оперативно-розшуковою діяльністю, як це сьогодні пропонується) кримінальних правопорушень, вчинених зазначеними високопосадовцями, переважну більшість яких становлять саме корупційні.

Два різні органи з однаковими функціями

Не дивлячись на правильну ідею створення ДБР, поставлені цілі не досягнуті. Замість створення єдиного органу, здійснюється «розпорошення» органів досудового розслідування. Такий підхід з точки зору інтересів держави та суспільства не є виправданий, проте з політичних міркувань достатньо обґрунтований. У владі високий рівень взаємної недовіри, тому створюються механізми впливу і перестрахування. Пропозиція в умовах кризи створити нову структуру свідчить про високий рівень недовіри влади до свого оточення, адже в умовах фінансової кризи, скорочення державного апарату пропонується створення нової структури, функції якої вже виконують декілька правоохоронних органів. Кожна з державних інституцій намагається створити під себе серйозний механізм впливу. Так, Директор Національного антикорупційного бюро призначається на посаду та звільняється Президентом України, Державне бюро розслідувань - за статусом центральний орган Кабінету міністрів України, керівник якого призначається на посаду за поданням Прем'єр-міністра України. Тобто, це не реформування, а змагальність між органами, що може призвести до погіршення стану протидії злочинності. Як приклад, в минулому році створено Національне антикорупційне бюро, повноваження якого в багатьох випадках дублюється з повноваженнями ДБР, і яке не може запрацювати.

Генеральна прокуратура України в 2014 році зверталась до Президента України щодо недоцільності створення НАБУ, який буде вести досудове розслідування відносно одних і тих же високопосадовців, що і ДБР, пояснивши негативні наслідки від такого дублювання функцій.

Запропонований закономрівень оплати праці працівників ДБР встановлюються від 20 до 30 розмірів мінімальної заробітної плати з різного роду доплатами, що значно перевищує навіть аналогічне забезпечення суддів. З одного боку такі розбіжності з рівнем оплати праці прокурорів та працівників інших правоохоронних органів аж ніяк не сприятимуть боротьбі з корупцією, а з іншого боку, такий стан речей зумовить необхідність здійснення додаткових видатків з Державного бюджету України, що відповідно покладається на платників податків. Постає логічне запитання, чи доцільно утримувати органи, повноваження яких дублюються?

Адже, відмінність між повноваженнями НАБУ та ДБР буде полягати лише у суб'єктах, відносно яких здійснюватиметься розслідування. У випадку набрання чинності законом, досудове розслідування корупційних злочинів, вчинених високопосадовцями (народними депутатами, Президентом, суддями, Прем'єр-міністром, міністрами, тобто особами, що визначені в п.1 ч. 5 ст. 216 КПК України буде провадитися слідчими Антикорупційного бюро. У той же час кримінальні провадження щодо усіх інших злочинів, вчинених тими самими особами, будуть підслідні Державному бюро розслідувань, а усі корупційні злочини, вчинені особами, які не відносяться до цієї категорії, — органам внутрішніх справ. Єдиний позитивний момент, задля збереження принципу стримувань та противаг - це закріплення за ДБР розслідування злочинів, вчинених службовими особами Національного антикорупційного бюро України та прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Що говорить статистика

Статистичні дані за 2014 рік свідчать, що зареєстровано лише 5 злочинів про створення злочинної організації; 60 злочинів про сприяння учасникам злочинних організацій та укриття їх злочинної діяльності; 1547 умисних вбивств при обтяжуючих обставинах та 2260 посягань на життя працівників правоохоронних органів або військовослужбовців; військових злочинів зареєстровано 4153. По іншим злочинам, які відносяться до підслідності ДБР, статистика за 2014 рік відсутня, але зрозуміло, що кількість, наприклад, корупційних злочинів, скоєних працівниками НАБУ не можна бути порівнювати з кількістю насильницьких злочинів.

Тобто слідчі ДБР розслідуватимуть, в основному, умисні вбивства при обтяжуючих обставинах та військові злочини. З огляду на що, слідчі територіальних управлінь Сходу та центру України будуть перевантажені, що негативно вплине на розслідування.

Проблемними є розслідування особливо тяжких злочинів, за вчинення яких передбачено довічне позбавлення волі. Отримавши повідомлення про вчинення злочину, навряд чи можна зразу здійснити правильну кваліфікацію діяння, оскільки необхідно провести відповідні слідчі (розшукові) дії. Зазвичай, при розслідуванні вбивств кваліфікуючі ознаки, передбачені ч. 2 ст.115 КК України (злочин підслідний ДБР) встановлюються, як правило, в ході розслідування, а не на момент його реєстрації.

За таких умов, ДБР буде забирати кримінальні провадження про факти вбивства тільки тоді, коли фактично у кримінальному провадженні зібрано достатні докази, які вказуватимуть на наявність ознак ч.2 ст.115 КК України.

Простою мовою це означає, що слідчі ОВС проведуть розслідування, зберуть докази винуватості особи, після чого кримінальне провадження буде передано ДБР, яке в свою чергу направлять кримінальне провадження до суду. Щось подібне ми вже проходили, коли КПК України було передбачено підслідність щодо розслідування умисних вбивств за прокуратурою, а тяжких тілесних ушкоджень, що спричинили смерть потерпілого – за слідчими органів внутрішніх справ. Прокуратура відмовлялась порушувати кримінальні справи за знаками умисного вбивства, а розслідування проводилось за статтею, що передбачала відповідальність за заподіяння тяжких тілесних ушкоджень. А коли вся “брудна” робота була зроблена, встановлено особу, яка вчинила злочин та, фактично, зібрано докази винуватості, органи прокуратури приймали справу до свого провадження та закінчували розслідування.

В цьому аспекті підслідність злочинів ДБР визначена неправильно, оскільки створюватиме ситуацію, за якої незрозуміло, хто має займатись розслідуванням. Лише чітке розмежування підслідності в КПК України зможе усунути виникнення конфліктних ситуацій при визначенні органу розслідування. Тому при прийнятті Закону необхідно було внести зміни до КПК України, зокрема ст. 216 КПК України, в якій прописати чіткі критерії розмежування підслідності за НАБУ та ДБР, а також інших норм КПК України щодо взаємодії при розслідуванні злочинів.

До того ж не потрібно нічого видумувати й змінювати підслідність по певних злочинах. Слідчі ОВС (Національної поліції) найбільш кваліфіковані. Що стосуються розслідування вбивств – цим займаються професіонали зі спеціалізованих відділ обласних апаратів.

За таких умов досягнути мети зазначеного закону – виявлення та розслідування злочинів, вчинених високопосадовцями – навряд чи вдасться.

Альтернативою може бути створення єдиного органу досудового розслідування, до повноважень якого входитиме здійснення досудового розслідування усіх категорій кримінальних проваджень. Необхідно чітко виписати механізм призначення керівника, формування підрозділів та місце цього органу в системі правоохоронних органів держави з чітким розподілом повноважень. Звідси, й відповідальність за стан розслідування та протидію злочинності в державі буде чітко окреслена. Як приклад, в Туреччині орган досудового розслідування притягнув до кримінальної відповідальності сина діючого Прем'єр-міністра країни та декількох міністрів уряду за фінансові махінації. Чи можлива зараз подібна ситуація в Україні? Переконаний, що ні!

Квотний принцип формування підрозділів ДБР – шлях до хаосу

Під час початкового формування підрозділів ДБР законом встановлюються і повинні бути дотримані квоти, згідно з якими забезпечується формування:

•слідчих підрозділів ДБР – за рахунок осіб, які протягом останнього року обіймали посади слідчих прокуратури та інших органів державної влади, – не більш як на 49 відсотків;
•оперативно-розшукових підрозділів, а також підрозділу внутрішньої безпеки ДБР – за рахунок осіб, які протягом останнього року обіймали посади в оперативно-розшукових підрозділах, – не більш як на 40 відсотків.

Отже, ДБР має формуватися переважно за рахунок нових для слідчо-прокурорської системи осіб. Зрозуміло, що владі потрібні аргументи, щодо “оновлення” системи, але це призведе до ситуації, за якої в структурі органів досудового розслідування та оперативних підрозділів опиняться особи без відповідного досвіду роботи. Адже, чи зможуть 51 % “нових” слідчих ДБР, призначених за квотним принципом прийняти до провадження та здійснювати розслідування умисних вбивств при обтяжуючих обставинах, військових злочинів в той час, підозрювані по яких, як правило, перебувають під вартою? Чи зможуть зазначені особи ознайомитись з тисячами томів кримінальних проваджень та хто з цих «фахових» працівників прийме до свого провадження подібні категорії справ? Питання риторичне.

Ще гіршою є ситуація з формуванням оперативно-розшукових підрозділів, адже на них покладаються функції запобігання, виявлення та розкриття злочинів, вчинених злочинними організаціями, терористичних актів, для чого потрібні виключно професіонали найвищого рівня.

В Законі містяться й інші положення, які викликають занепокоєння, а також відчуття непрофесійного підходу при прийнятті та розгляді закону. Замість того, щоб запроваджувати нові органи протидії злочинності, необхідно запровадити політику конкретизації відповідальності, що може реалізуватися за умов визначення головного органу тачіткого розподілу повноважень між іншими суб'єктами протидії корупції.

Потрібно нарешті визнати правду: неможливо поліпшити протидію злочинності без удосконалення законодавства. Дійсно, прокуратура буде позбавлена функції досудового розслідування. Але це лише теорія. Оскільки прокурори й надалі здійснюватимуть процесуальне керівництво у всіх кримінальних провадженнях.

Вихід один – скасування інституту процесуального керівництва. При необхідності прокуратура зможе застосовуватиме прокурорський нагляд – скасовуватиме незаконні рішення слідчих.

Усі матеріали автора