Реформування Податкового кодексу України: знову ті ж граблі?

12 травня 2014 року Міністерством фінансів України сформовано 9 робочих груп з підготовки змін до чинного Податкового кодексу України. У кожну з цих груп увійшли від 12 до 26 народних депутатів України та експертів. Таким чином сформувався робочий колектив складом близько 150-180 осіб. Це породило як якусь надію, так і певний сум. Зрозуміло одне - найближчим часом (як мінімум до осені) чекати чого-небудь конструктивного щодо реформування податкового законодавства не варто. Поясню докладніше.

Безумовно, в складі цих дев'яти робочих груп багато професіоналів високого рівня. І я ні в якій мірі не сумніваюся, що їм під силу дійсно якісно перетворити податково-правову матерію. Водночас така кількість учасників просто лякає. Висновки два: або ніхто особливо не напружуватиметься  і буде об'єктивна можливість кивнути на сусіда (якщо проект провалиться), або сформована група претендентів на ордени (якщо буде досягнутий позитивний результат). Хто конкретно в кожній робочій групі буде здійснювати координацію перспективних змін податкового законодавства із іншими робочими групами? З таким підходом можна додати ще пару сотень гідних (і не дуже) претендентів.

Давайте визначимося в термінах ... Податковий кодекс – це кодифікований закон, особливий законодавчий акт. Особливість його зумовлена економічною природою відносин. Тому зрозуміло значне представництво економістів - без них розібратися з природою оподаткування неможливо. Але податком є тільки те, що держава наділила  відповідною правовою формою, закріпила в особливій процедурі особливим законодавчим актом. Податок – економіко-правове явище і без участі юристів ми отримаємо в кодексі сукупність логічних, позитивних побажань, уявлень, але не зважений правовий припис у відповідному оформленні з позицій юридичної техніки . А де профільні юристи в цих робочих групах? Тільки в другій робочій групі їх двоє. Я кажу насамперед про вчених, що спеціалізуються в цій області. Давайте кожен займатися своєю справою - не можна юридичний акт готувати силами народних депутатів , експертів і тих, хто за посадою повинен у цьому брати участь.

І нарешті, чому робочі групи починаються з другого розділу Податкового кодексу? Що, 40 статей Розділу І цього акту - суцільна досконалість? Я так не вважаю. Зрозуміло, що значна частина статей цього розділу носить характер дефініцій, вихідних засад податкового регулювання і не вимагає кардинальної зміни. Але не все. Хіба відносини трансфертного ціноутворення не стосуються коригування звичайних цін, хіба гойдалки в питанні: який все-таки орган контролює сплату податків і зборів не стосується змін прав, обов'язків і відповідальності посадових осіб податкових органів і взагалі їх повноважень? Одна ст. 14 чого варта! На підставі норм тільки однієї цієї статті взагалі можна перевернути з ніг на голову все податкове регулювання. Спочатку в ст. 14 була закладена чудова ідея - сформувати глосарій податкового регулювання, абетку, на базі якої будуватимуться всі наступні розділи. У підсумку в цю статтю вивантажили що завгодно. Значну частину термінів ні зрозуміти, ні пояснити неможливо. Цікаво - хто-небудь зрозумів логічний ланцюжок і зв'язок між такими категоріями як «грошове зобов'язання» - «податкове зобов'язання» - «податковий борг» - «пеня». Замість чіткого узгодження між цими зумовленими одна однією категоріями приходить на розум репліка професора Преображенського: «Вибачте, потрудіться пояснити - хто на кому стояв?» І, нарешті, представляється спірним віднесення до фундаментальних теоретичних понять, гідним включення в глосарій Податкового кодексу , понять «пиво», «хронометраж» і т.д.  Саме тому абсолютно незрозуміло ігнорування робочими групами Розділу 1 .

Створені робочі групи дуже схожі за складом на ті ж, що працювали над проектом Податкового кодексу, який було прийнято у 2010 році. Саме завдяки зусиллям цих людей нарешті і було прийнято цей акт. В той же час нагально необхідне і певне оновлення, більш виважений та фаховий підхід. Робоча група щодо Розділу ІІ опинилась   в найбільш складному становищі. Цей Розділ, на мій погляд, найскладніший у всьому Кодексі. Фактично, йдеться про певний наробок, який може перетворитися в процедурний або процесуальний Податковий кодекс, він охоплює найбільш складні відносини, які регулюються на межі декількох законодавств (бюджетного, адміністративного і т.д.). Але за окремі положення цього Розділу мені соромно і зараз, оскільки в свій час мені не вдалося переконати в хибності цих положень розробників саме цього Розділу. Йдеться про елементарні помилки студентів-трієчників. Лише декілька прикладів.

Проблема  відповідальності (Глава 11). П. 111.2 ст. 111 передбачає фінансову відповідальність у вигляді штрафних санкцій та/або пені, що безпосередньо порушує конституційну норму (ст. 61 Конституції України), відповідно до якої за одне правопорушення  може бути одне покарання.  Тобто здивування та посмішку може викликати вирок, де особу засудили одночасно до повішення та розстрілу, але чомусь зрозумілим стає застосування за одне податкове правопорушення штрафу та пені. Ще студенти на початкових курсах розмежовують санкцію як покарання та пеню як засіб забезпечення виконання обов’язку. В такому випадку їх одностайне застосування зрозуміле, але коли йдеться про них як різновиди санкцій – це безглуздя та підстава оскаржувати будь-який акт контролюючого органу, де нараховані штраф та пеня платникові.         

Наступна хиба. Мені цікаво, чи знайдеться будь-яка особа, яка зможе перевести на людську мову (навіть без наукового обґрунтування) назву ст. 113 «Штрафні (фінансові) санкції (штрафи)». Якщо хтось намагався довести абсолютну необізнаність або випадковість участі в складанні проекту Податкового кодексу – йому більш ніж це вдалося. «Штрафна санкція» – повне безглуздя, маячня, бо штраф і є санкцією. Чому б не назвати цю статтю просто – «Штраф» чи «Фінансові санкції» (або в однині бо єдиною фінансовою санкцією і є штраф),  але ми не обираємо простих шляхів і вже більше трьох років я червонію, коли натикаюся на цю статтю, що не змінена й досі.

Штучність елементарних юридичних конструкцій. Невеличкий екскурс до абетки правового регулювання. Коли йдеться про регулювання відносин між двома особами (наприклад, платник та контролюючий орган) кожен з них наділяється правами та обов’язками, які взаємно узгоджуються. Припустимо, платник має обов’язок сплачувати податок, складати та надавати податкову звітність. Відповідно до цього за контролюючим органом закріплюються  права це перевіряти. Якщо цей обов’язок не виконано,  контролюючий орган, реалізувавши своє право на перевірку, застосовує засоби відповідальності. Тобто будується прозора конструкція: право однієї особи – обов’язок іншої особи – відповідальність. Подивимось на узгодження ст.ст. 20, 21, 100 чинного Податкового кодексу.   Не деталізуючи – платник має право на відстрочення погашення податкового обов’язку. А чи є у податкового органу обов’язок це надавати – виявляється ні, у нього є право надавати таке відстрочення. Тоді я зовсім нічого не розумію. Праву протистоїть право. А якщо таке відстрочення безпідставно не надається – чи можна застосовувати відповідальність. Виявляється ні.   Може логічніше було б закріпити відповідний обов’язок податкового органу, але не обов’язок у будь-якому разі надавати таке відстрочення, а приймати рішення щодо такого відстрочення (або надати, або аргументовано відмовити). Це елементарно, Ватсон! Така ситуація – випадковість  чи звичайна нефаховість.   Скоріше за все – останнє, але я за цим бачу і більш сумну тенденцію – умисне посягання на права платника. Справа в тому, що реалізуючи своє право на надання відстрочення, він може не отримати від податкового органу ніякої відмови, бо у останнього немає обов’язку в прийнятті рішення щодо цього. Тобто не буде і певного акту щодо такої відмови. Наслідком цього є неможливість його оскарження в суді (бо його взагалі немає). Таким чином, платник технічно позбавляється права на судовий захист.

Це лише декілька прикладів щодо окремих положень Розділу ІІ та проблем на межі Розділу І та Розділу ІІ. І я знов повертаюсь до складу робочої групи по доопрацюванню Розділу  ІІ, де лише двоє фахових юриста.

Більш того, одним з найпринциповіших моментів щодо намагання сформувати більш-менш досконалий акт є підведення його під єдиний знаменник. В свій час, окремі робочі групи відповідали за окремі розділи. Якщо ви придивитесь, вони і написані різними мовами, іноді з використанням різних термінів щодо одних і тих же понять. Судячи за сучасними намірами, все так і залишиться – це буде «лоскутний» Кодекс з масою внутрішніх колізій та протиріч. Більш того, на жаль, ніхто не замислився і над узгодженням його взагалі з чинним законодавством. Перш за все, з бюджетним. Наприклад, одне і те ж в Податковому кодексі – податки, збори (обов’язкові платежі), в Бюджетному кодексі -  податкові надходження. Але це різні конструкції. В той же час, і Бюджетний кодекс, і Податковий кодекс в цьому сенсі регулюють досить схожі відносини, і категоріальний апарат, на мій погляд, має бути єдиним.   

Мені не хотілось би виглядати лише критиканом, саме  тому на певні пропозиції я і послався. Крім того, сама організація роботи не менш важлива ніж якість того продукту, який мають прийняти як зміни або нову редакцію Податкового кодексу України. Це взаємообумовлені речі, одного не може бути без іншого. Саме тому мені здається послідовним наступний алгоритм організації та підготовки того, що на сьогодні поки виглядає як яскраве гасло.

1. Створення робочих груп по кожному розділу Податкового кодексу України, в які входило б  3-5 осіб, фахово обізнаних в проблемах відповідного Розділу та тих, що будуть дійсно відповідально відноситись до такого завдання.

2. Створення групи фахівців із 5-6 осіб, метою роботи яких було б зведення всіх розділів в єдину конструкцію, надання акту логічної, узгодженої, закінченої форми.

3. До початку роботи необхідно провести дві узгоджувальні наради:

а) в кожній робочій групі по окремому розділу, з’ясувавши проблеми, які необхідно реформувати;

б) представників (або відповідальних) кожної групи по окремому розділу та робочої групи, яка буде зводити наробки всіх робочих груп в єдиний акт.

4. Підсумком таких нарад мають бути:

а) концепція реформування Податкового кодексу. Достатньо  десяти-п’ятнадцяти аркушів, на яких будуть сформовані вихідні засади реформування цього акту. Тобто це мають бути ті аксіоми, від яких не можна буде відійти в жодному розділі Кодексу (термінологія, юридична техніка і т.д.). Таким чином, можна буде досягти принципової цілісності Кодексу;

б) вичерпний перелік статей з їх назвами, які увійдуть до Кодексу.

5. Визначення в кожній робочій групі особи, яка приймає остаточне рішення при явній дискусійності проблеми.

6. Після отримання кінцевого результату Кодекс передається до кожної робочої групи на певний час з умовою надання зауважень. Після їх зведення відповідальні особи кожної робочої групи на спільному засіданні приходять до остаточної редакції.

Може це і в певному сенсі ідеалістичний погляд, але, на мій погляд, вельми продуктивний. Я зовсім не претендую на авторство в цьому сенсі, хай будуть в нагоді які-небудь окремі його аспекти. Але за державу УКРАЇНА прикро!..