Покарання за порушення в роботі з ProZorro. Чи є вони?

З моменту запуску Прозорро з'явилась велика кількість публікацій, де всі скаржаться на те, що електронна система чудом не вилікувала всі “болячки” в сфері закупівель. Пишуть про відкати, корупцію, яка залишилась та про бездіяльність контролюючих органів в цій сфері.

Пропоную розібратись, чому ситуація є саме такою, та чи існує кримінальна відповідальність за порушення законодавства в сфері публічних закупівель.

На відміну від інших країн світу, в Кримінальному кодексі України (далі - ККУ) немає жодної спеціальної норми, яка б стосувалась порушень законодавства у сфері закупівель. Разом з тим, правоохоронними органами було відкрито вже не одне досудове розслідування за наступними статтями:

191 ККУ (Привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем),

358 ККУ (Підроблення документів, печаток, штампів та бланків, збут чи використання підроблених документів, печаток, штампів),

364 ККУ (Зловживання владою або службовим становищем),

366 ККУ (Службове підроблення),

367 ККУ (Службова недбалість).

Надати статистичну інформацію щодо кількості проваджень важко, оскільки Єдиний державний реєстр судових рішень містить сукупно інформацію щодо всіх процесуальних документів, які розміщено в межах кримінального судочинства, зокрема:

Загалом з 1.08.2016 року по 19.10.2017 року - 449 процесуальних документів, з них 441 ухвали, 5 постанов та 3 вироки.

Варто зазначити, що переважна більшість судових рішень стосується саме учасників закупівель, а не замовників. Також, на сьогодні не існує єдиного механізму щодо кваліфікації порушень в сфері закупівель. Зокрема, є випадки, коли за одні і ті ж самі дії інкримінуються зовсім різні статті ККУ.

Важливою складовою для відкриття кримінального провадження по деяких статтях є заподіяння істотної шкоди інтересам держави. Мова йде про матеріальну шкоду, яку понесла держава від даного суспільно-небезпечного діяння.

Фактично, процедурні порушення в закупівлях самі по собі не є підставою для розслідування органами. Сам факт завдання матеріальних збитків державі означає, що відсутній превентивний механізм усунення порушень ще до моменту укладення договору. Аналіз закупівель здійснюється останніми вже по факту виконання договору.

Нижче розглянемо декілька типових прикладів порушень замовниками законодавства, які підпадають під норми діючого ККУ.

Стаття 191 Привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем

В грудні минулого року набуло широкого резонансу масове звітування про укладені договори на проведення робіт з метою освоєння бюджетних коштів.

Саме так 23.11.2016 між Рівненською сільською радою та ТзОВ «Луцьккомунбуд» укладено договір № 27 на виконання підрядних робіт з будівництва дитячо-спортивного майданчика в с. Рівне Любомльського району Волинської області на суму 78 119 грн. В електронній системі закупівель опубліковано звіт про укладений договір https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2016-11-23-000166-b.

Через тиждень Замовник вніс аванс в сумі 23 087,7 грн., а в подальшому 29.12.2016 (останній день, коли ДКСУ проводили проплату) оплачено решту грошових коштів за виконані роботи в сумі 54 683,3 грн.

При цьому, в ході огляду правоохоронними органами місця виконаних робіт виявлено, що підрядник не поставив усього ігрового обладнання, яке було в договорі, що фактично свідчить про виконання договору не у повному обсязі (вартість цього не поставленого товару і є по суті підтвердження матеріальних збитків). Варто зазначити, що Замовник в будь-якому випадку при прийманні роботи зобов’язанний підписати Акт КБ-2, який є фактичним підтвердженням того, що він переконався в 100 - відсотковому виконанні робіт. В даному випадку, на думку правоохоронних органів, кошти були перераховані безпідставно на рахунок підрядника. По даній справі досудове розслідування триває.

Стаття 358. Підроблення документів, печаток, штампів та бланків, збут чи використання підроблених документів, печаток, штампів

Варто зазначити, що судової практики по цій статті не так вже і багато, а провадження відкриваються в основному стосовно учасників закупівель. По одній з таких справ навіть є вирок. Зокрема, учасник взяв участь у закупівлі ID UA-2017-03-29-001535-b на придбання послуг дитячих таборів. При цьому, на виконання статті 17 Закону він надав довідку з державної фіскальної служби, яка містила ознаки підробки. Учасник, знаючи що у нього наявна заборгованість по податках, зборах та інших платежах до бюджету, свідомо підробив її у електронному вигляді та надав у складі своєї пропозиції замовнику. Така ж сама довідка з недостовірними даними була видана учаснику працівником ДФС - “при невстановлених досудовим розслідуванням обставинах учасник отримав завідомо підроблену довідку про відсутність заборгованості з податків, зборів, платежів, що контролюються органами доходів і зборів, в яку невстановленими досудовим розслідуванням особами, при невстановлених досудовим розслідуванням обставинах внесено завідомо неправдиві відомості про відсутність у підприємства заборгованості з податків і зборів (обовязкових платежів).”

Учасник повністю визнав свою вину та був звільнений від відбування покарання відповідно до Закону України “Про амністію”, та лише сплатив кошти за проведення експертизи у розмірі 790 грн.96 коп.

Стаття 364. Зловживання владою або службовим становищем

Цікавою є допорогова закупівля, яку проводило РОВКП ВКГ "Рівнеоблводоканал" на придбання «Крани, вентилі, клапани та подібні вироби до труб, котлів, резервуарів, цистерн і подібних виробів, засувки» (ID UA-2016-08-15-000695-b). Очікувана вартість закупівлі складала 880 369 гривень.

В даній закупівлі взяли участь 11 учасників, 9 з яких було дискваліфіковано через невідповідність умовам закупівлі. Переможцем визначено учасника - ТОВ “Акваінтех Україна”, який запропонував одну з найвищих цін 819 096, 00 грн (чим, на думку правоохоронних органів, спричинив надмірне витрачання державних коштів у розмірі 525 096 грн.) Власне, важко погодитись з позицією правоохоронних органів щодо наявності збитків державі тільки через те, що було відхилено пропозиції інших учасників, але дійсно відсутність аргументації такої дискваліфікації не узгоджується з основними приницпами закупівель. Разом з тим, в ході досудового розслідування встановлено, що ТОВ «Акваінтех Україна» зареєстроване 26.07.2016, тобто за місяць до початку проведення торгів, що може свідчити про те, що закупівля була проведена саме під цього учасника.

В даному прикладі є показовим механізм роботи правоохоронних органів, оскільки вони задіяли ДАСУ та ДФСУ здійснити перевірку інформації в межах їхніх повноважень.

За результатами клопотання прокурора було доручено здійснити такі дії:

1. Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області було доручено провести позапланову виїзну ревізію (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/62504224);

2. прокурору та слідчому поліції надано тимчасовий доступ до документів замовника щодо здійснення закупівлі (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/62854812 );

3. прокурору та слідчому поліції надано тимчасовий доступ до документів учасника - ТОВ "Акваінтех Україна" (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/62854817);

4. Головному управлінню ДФС у Рівненській області доручено провести позапланову перевірку з питань дотримання вимог податкового законодавства ТОВ «Акваінтех Україна» (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/62887676).

Стаття 366. Службове підроблення

В листопаді 2016 року Парасковіївська спеціальна загальноосвітня школа-інтернат №40 Донецької обласної ради уклала два договори на капітальний ремонт приміщень. При цьому, Замовник проігнорував можливість використати допороговий редукціон і розмістив лише звіт про укладений договір в системі. З вказаними закупівлями можна ознайомитись за посиланням https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2016-11-16-001001-b, https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2016-11-16-001033-b.

На жаль, побачити договір не вдасться, бо Замовник його не опублікував.

У двох випадках переможцем став ФОП Бутрімов О.В., якому за виконання вказаних робіт перерахували понад 2 млн. грн.

За даними торгами відкрито досудове розслідування №42017051610000002 та Замовнику інкримінують підроблення офіційних документів, а саме актів КБ-2 (акт приймання виконаних будівельних робіт).

Як йдеться з матеріалів справи, в ході проведення перевірки фактично виконаних робіт встановлено, що більшість робіт, зазначених в актах виконаних робіт за грудень 2016 року фактично не виконано. Однак акти виконаних робіт форми 2кб-в за грудень 2016 року підписані з боку підрядної організації, технічного нагляду та замовника - директора Парасковіївської загальноосвітньої спеціальної школи-інтернат № 40. Крім того, кошти за роботи були перераховані в повному обсязі на рахунок підрядника.

Вищенаведена ситуація ідентична тій, що розглядалась по статті 191 ККУ, що ще раз підтверджує відсутність єдиного механізму кваліфікації типових порушень.

Стаття 367. Службова недбалість

Управлінням з виконання політики Лисичанської міської ради в галузі ЖКГ було двічі проведено відкриті торги на придбання комбінованого дорожнього автомобіля (машини) на базі КрАЗ ID:UA-2016-10-26-001825-а, ID:UA-2016-11-16-001728-а. Дані закупівлі було двічі відмінео. В першому випадку через подання до участі менше двох тендерних пропозицій. В другому випадку - через відхилення усіх пропозицій.

Замовником було прийнято рішення провести переговорну процедуру ID UA-2016-12-16-002232-b. В даній ситуації використання такого виду закупівлі не відповідає Закону України “Про публічні закупівлі”, оскільки в Замовника не було підстав для її застосування. Закон дозволяє використовувати переговорну процедуру в разі двічі відмінених тендерів через відсутність достатньої кількості учасників. В наведеній вище ситуації в одній з закупівель було два учасники, але за результатами розгляду пропозицій вони були відхилені.

Також, з матеріалів справи вбачається те, що при прийнятті товару, вартість якого становила 2 276 000 грн., Замовником не було перевірено його відповідність технічному завданню відповідно до документації. Зокрема, однією з вимог була поставка транспортного засобу, який раніше не був у використанні. В порушення даного поставлений автомобіль раніше був у використанні. Крім того, додаткове обладнання для очищення доріг від снігу і гравійно-піщаних забруднень, розкидання інертних матеріалів і протиожиледних реагентів на автодорогах не вписане в свідоцтво про реєстрацію транспортного засобу, на поставлений автомобіль КрАЗ 65055, як це вимагалось документацією.

В судовому засіданні керівник Управління повністю визнала свою вину та на підставі п. «в» ст.1 Закону України «Про амністію у 2016 році» від 22 грудня 2016 року №1810-VIII була звільнена від відбування покарання.

Вищенаведені приклади свідчать про те, що певний контроль в закупівлях таки існує, однак чи такий механізм контролю нам потрібний? У всіх вищенаведених ситуаціях справи велись по відносно маленькій “рибі”, тоді як не щомісяця у ЗМІ та соціальних мережах з'являється інформація щодо махінацій на закупівлях.

Ну і на сам кінець, мої особисті висновки для тих, хто кричить, що “ProZorro” не працює - проблема не у електронній системі, яка є лише інструментом, а в бездіяльності чи то небажанні контролюючих органів впливати на порушення.