10 висновків про нормативні умови громадської участі в децентралізації

Нещодавно Асоціація сприяння самоорганізації населення спільно із регіональними партнерами провела комплексне міжрегіональне дослідження того, як громадськість бере участь у процесах об’єднання та розвитку громад .

На основі аналізу локальних нормативно-правових актів, які прийняті в об’єднаних громадах, та інформаційного доступу до них ми зробили 10 висновків щодо створених нормативних умов громадської участі.

1. У об’єднаних територіальних громадах існуютьпроблеми із доступом до публічної інформації. З 34 рад об’єднаних громад офіційні Інтернет-сайти мають лише 17 громад (50%), а розміщений хоча б один нормативний акт, щодо якого проводили аналіз лише на 8 сайтах. Що стосується запитів на інформацію, то на перший запит надали відповідь лише 1/3 рад. У результаті не отримано майже 40% необхідної інформації для дослідження.

Доступ до інформації є першочергово важливим для жителів громади, які повинні мати можливість безперешкодно ознайомитись із проектами та прийнятими рішеннями ради об’єднаної громади.

Тож рекомендуємо: 1) Радам об’єднаних громад прийняти внутрішній документ, який врегулює порядок доступу до публічної інформації, визначити осіб, відповідальних за доступ та надання публічної інформації. 2) Радам об’єднаних громад, що мають офіційні Інтернет-сайти, оприлюднювати проекти та прийняті акти ради, виконавчого комітету з дотриманням вимог Закону «Про доступ до публічної інформації». 3) Органам влади вищого рівня, інститутам громадянського суспільства (надалі ? ІГС) організовувати серію навчань, семінарів, тренінгів для службових, посадових осіб об’єднаних територіальних громад з питань доступу до публічної інформації.

2. Практика прийняття радами об’єднаних громад нормативних актів, що повинні в т.ч. врегульовувати громадську участь, різна. У середньому, ради забезпечують правовим регулюванням близько 20-45% можливих інструментів громадської участі. Наприклад, станом на вересень 2016 року у 34 проаналізованих радах об’єднаних громад не прийнято жодного Порядку проведення консультацій з громадськістю, Положення про порядок створення та діяльності ОСНів – сільських комітетів, Типового Положення про ОСН, Програми сприяння розвитку ОСНів, Положення про консультативно-дорадчі органи об’єднаної територіальної громади.

Рекомендуємо радам об’єднаних громад: 1) прийняти Порядок проведення консультацій з громадськістю. Завдяки цьому інструменту на рівні ОТГ буде створена правова можливість участі жителів у формуванні політики з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів; 2) прийняти Положення про порядок створення та діяльності ОСНів – сільських комітетів, Типове Положення про ОСН. Дані акти врегульовують процедурні питання створення та діяльності ОСНів. У Положенні варто прописати механізми взаємодії ОСНів – сільських комітетів із радою об’єднаної громади, старостами; 3) прийняти Програму сприяння розвитку ОСНів. Даний акт сприятиме встановленню, розвитку цих органів у селах ОТГ. Ця програма включає надання фінансової та матеріальної-технічно підтримки; 4) прийняти Положення про консультативно-дорадчі органи. У зв’язку зі збільшенням території, на яку поширюватиме свою дію рада ОТГ та її виконавчі органи, виникає необхідність створення та діяльності допоміжних консультативно-дорадчих органів.

3. У близько 35% об’єднаних громад затверджені Статути територіальних громад. Вони передбачають можливість використання більшості механізмів місцевої демократії та інструментів громадської участі. Однак існують проблеми із визначенням процедури застосування окремих інструментів місцевої демократії.

Рекомендуємо: об’єднаним територіальним громадам, під час розробки Статуту в окремих додатках, які є невід’ємною частиною Статуту, визначити Порядок організації та проведення загальних зборів (конференцій) та Порядок проведення громадських слухань. Ці два механізми місцевої демократії можуть бути врегульовані лише на рівні Статуту. А от, наприклад, Положення про порядок проведення місцевої ініціативи можна затверджувати окремим рішенням ради об’єднаної громади у доповнення та розвиток норм Статуту.

4. Щодо функціонування старост, депутатів ради об’єднаної громади, органів самоорганізації населення, то у нещодавно затверджених Статутах територіальних громад визначені окремі напрямки їх діяльності та взаємодії із членами територіальної громади (рідше з ІГС), звітування перед громадою, підстави дострокового припинення повноважень та можливість ініціювання цього припинення жителями.

Рекомендуємо: Радам об’єднаних громад розглянути можливість визначення окремим Положенням мету, завдання, механізми спільної діяльності (взаємодії) старост, депутатів рад об’єднаних громад, органів самоорганізації населення та ІГС, членів територіальної громади. Актуальна взаємодія цих осіб буде для периферійних (віддалених від адмінцентру) громад.

5. Що стосується подання місцевої ініціативи, то були виявлені випадки завищення мінімальної кількості підписів членів територіальної громади населеного пункту для реєстрації місцевої ініціативи у раді об’єднаної громади. Наприклад, кількістю у 200 осіб (а серед сіл об’єднаних громад часто є сіла з чисельністю менше 100 осіб), тому такого роду норми можуть унеможливити подання місцевої ініціативи від периферійної громади. Окрім цього, жодна із проаналізованих рад об’єднаних громад не затвердила окремим Положенням (яке не є додатком до Статуту територіальної громади) порядок проведення місцевої ініціативи. Процедура розроблення, прийняття, реєстрації Статуту є порівняно тривалою. Тому місцеві ради Положення про порядок подання місцево ініціативи можуть приймати окремо. А Статутом територіальної громади визначити ключові нормативи щодо місцевої ініціативи.

Рекомендуємо: Радам об’єднаних громад у Статуті територіальної громади, Положенні про порядок подання місцевої ініціативи визначати необхідну кількість підписів для подання місцевої ініціативи у відсотковому відношенні до кількості населення (наприклад 1%). Або для сіл, селищ встановлювати в середньому цифру від 15 до 50 осіб.

6. Близько 20% проаналізованих Статутів територіальних громад передбачають можливість проведенняконсультативних опитувань. Утім виявлені прогалини щодо визначення норми представництва у консультативних опитуваннях та в частині уповноважених суб’єктів проводити такі опитування. Ради об’єднаних територіальних громад не практикують прийняття Положення про проведення консультативних опитувань, як окремого акту, що не є додатком до Статуту територіальної громади.

Рекомендуємо: Радам об’єднаних громад передбачати можливість проведення консультативних опитувань, оскільки це дає можливість визначити думку більшості жителів із важливих питань. Окрім цього, рекомендуємо приймати окремі Положення про порядок проведення консультативних опитувань. А у Статуті територіальної громади визначати можливість проведення та засадничі положення щодо проведення консультативних опитувань.

7. Стратегія розвитку об’єднаної територіальної громади у більшості проаналізованих об’єднаних громад знаходяться ще на стадії розробки. Ради об’єднаних громад практикують залучати до процесу розробки Стратегій громадські організації, аналітичні центри, трудові колективи, місцевих активістів, школярів. Зазвичай це відбувається шляхом створення спеціальних робочих груп, проведення громадських обговорень, фокус-групових досліджень, опитувань.

Рекомендуємо: Радам об’єднаних громад передбачати у Стратегії розвитку механізми громадської участі у процесі її реалізації.

8. Регламенти рад та їх виконавчих органів, як правило, передбачають можливість громадської участі.Проте на практиці, без детального аналізу, ці механізми виявити важко, оскільки вони «розпорошені» по статтях регламенту. Також не завжди чітко визначена процедура громадської участі у роботі ради, прийнятті рішень ради та її виконкому.

Рекомендуємо: Радам об’єднаних громад у регламентах окремою статтею визначати механізми громадської участі, а у відповідних статтях деталізувати їх процедуру. На основі проведеного аналізу чинних регламентів рад та виконавчих органів, пропонуємо 7 етапів участі громадськості: 1) збір інформації про потреби громади, 2) планування роботи ради, 3) розроблення та подання проектів рішень, 4) обговорення проектів рішень, 5) формування порядку денного, 6) гласність сесій, 7) участь громадськості у пленарних засіданнях.

9. Механізми взаємодії старости та громадськості, що визначені у Положеннях про старосту, є достатніми для діалогу. Наприклад: 1) прийом жителів, 2) сприяння жителям у підготовці документів, 3) прийом заяв, що адресовані раді об’єднаної громади, 4) участь в організації та проведенні загальних зборів за місцем проживання, 5) взаємодія з органами самоорганізації населення, 6) звітування перед громадою, 7) внесення пропозицій щодо персонального складу громадських контрольних інспекцій тощо. Згодом громади проходитимуть процес встановлення, розвиватимуться і це коло мало б розширюватися та доповнюватися новими підходами в залежності від потреб громади.

Рекомендуємо: Радам об’єднаних громад розвивати механізми співпраці старост з органами самоорганізації населення та іншими ІГС, депутатами ради об’єднаної громади та її виконавчими органами тощо.

10. Програма розвитку громадянського суспільства прийнята лише в одній із 34 проаналізованих об’єднаних громад (відповідно до наданих відповідей на запити на інформацію). У Програмі передбачено проведення конкурсів для органів самоорганізації населення та громадських організацій.

Рекомендуємо: Радам об’єднаних громад практикувати прийняття Програм сприяння розвитку громадянського суспільства в об’єднаних територіальних громадах.

Загальний висновок. Щодо нормативного забезпечення громадської участі на місцевому рівні є різні практики. Як будуть розвиватися ці процеси, значною мірою залежить від голови, депутатів, старост, активної громадської позиції жителів об’єднаної територіальної громади. Разом із тим, питання нормативного врегулювання діяльності органів самоорганізації населення, проведення загальних зборів членів територіальної громади за місцем проживання, встановлення обов’язковості прийняття місцевою радою Статуту територіальної громади – залежить від пріоритетів Верховної Ради України та прийняття необхідних законів, які б сприяли розвитку місцевої демократії.