Які ризики децентралізації?

Головне, що зараз відбувається в плані реформ в країні - це Децентралізація. Саме так - з великої букви, оскільки це є одна не просто передумова, а фактично умова збереження і розвитку держави.  

Перший крок, який було зроблено - це бюджетна  децентралізація, тобто  перерозподіл завдань, повноважень і ресурсів на національному, регіональному та місцевому рівнях задля підвищення фінансової самостійності місцевих бюджетів.  Саме для цього  внесено зміни до Бюджетного та Податкового кодексів, а в подальшому планується внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування) та ще до цілого ряду законів.  І якщо раніше від 50 до 90 відсотків бюджетів різних рівнів в Україні були дотаційними, то після проведених реформ дотаційними планується залишити не більше 70 відсотків, а кількість дотаційних бюджетів скоротиться вдвічі.

Головними ризиками , які виникають при проведенні бюджетної децентралізації є: намагання центральної влади зберегти котроль за розподілом коштів; недостатність коштів на місцевому рівні і нездатність їх залучити;  не проведення або уповільнення  процесу об ` єднання громад; неспроможність місцевих органів самостійно та відповідально використовувати кошти; поглиблення диспропорцій економічного та соціального розвитку територій .

Розглянемо докладніше деякі з них.

Намагання центральної влади зберегти котроль за розподілом коштів

На думку деяких експертів децентралізація бюджетного процесу (зокрема, через вилучення у обласних державних адміністрацій повноважень щодо розробки бюджетів областей, передача окремих установ соціально-культурної сфери на фінансування з місцевих бюджетів, а також впровадження нової системи вирівнювання) у вітчизняних умовах може призвести до розбалансування всієї системи бюджетоутворення в Україні, оскільки залишається високо імовірним закладання в місцеві бюджети заздалегідь нереальних витрат [2]. 

Така позиція підтримується і владою, тому запропоновані зміни не виключили повністю вплив центру над розподілом та використанням коштів в державі.

Наприклад, в результаті зміни системи вирівнювання змінено механізм фінансування делегованих повноважень установ охорони здоров’я та освіти. В умовах попередньої системи вирівнювання, видатки на фінансування комунальних установ охорони здоров’я та освіти були віднесені до видатків, які враховуються при визначені обсягу міжбюджетного трансферту місцевим бюджетам з державного бюджету (1-й кошик), оскільки ці повноваження є делегованими державою. На даний час фінансовий ресурс на зазначені видатки передбачається у вигляді галузевих субвенцій, які мають чітко зазначену ціль: медична, освітянська, соціальна, на підготовку кадрів, що забезпечує виключення випадків перерозподілу зазначених коштів на інші видатки. Таким чином, місцеві органи отримали конкретні цільові кошти, які не можуть змінювати, тоді як попередня система вирівнювання дозволяла такий перерозподіл.

Разом з тим, механізм розрахунків обсягу коштів на зазначені цілі залишився таким, як і раніше, тобто проводиться за тими ж формулами, в яких нормативи бюджетної забезпеченості  визначаються виходячи з фінансових можливостей державного бюджету, а не за галузевими соціальними стандартами, яких до цього часу державою не розроблено. Таким чином, Міністерства фінансів України визначає обсяг видатків (субвенцій: медичних і освітянських) з державного бюджету на виконання делегованих повноважень, а органи місцевого самоврядування стають відповідальними за все на своїй території не маючи при цьому можливості впливати на обсяг виділених державою коштів.

Слід зазначити, що відповідні органи місцевого самоврядування мають право за рахунок власних коштів збільшувати видатки на ці галузі за наявності ресурсу, якого може не вистачати. Зазначену проблему може вирішити тільки запровадження в галузі освіти – соціальних стандартів, а в галузі охорони здоров’я – страхової медицини.     

Залишила за собою держава і контроль за видатками на капітальний розвиток. Так, збереження так званої «концентрації» капітальних видатків в одній бюджетній програмі "Державні капітальні видатки, що розподіляються Кабінетом Міністрів України" в 2015 році на рівні 4 500,0 млн. грн. (особливо в умовах обмеженого фінансового ресурсу), перекреслює, на нашу думку, саме поняття децентралізації, оскільки механізм розподілу та фінансування носить явно централізований характер та може стати підставою для використання корупційних схем розподілу цих коштів.

Також яскравим прикладом “штучної” децентралізації міжбюджетних відносин є поява субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на проекти ліквідації підприємств вугільної та торфодобувної промисловості і утримання водовідливних комплексів у безпечному режимі на умовах співфінансування (50 відсотків) в обсязі 353,4 млн. грн.,  оскільки, при безумовній зацікавленості місцевих бюджетів у ліквідації на їх територіях негативних наслідків (екологічних, економічних тощо) від діяльності вугільних та торфодобувних підприємств, вони не мають ніякого відношення до їх закриття (для цього необхідно рішення КМУ та накази профільного міністерства). Взагалі, виконання виключно державної функції повинно забезпечуватися державою у повному обсязі тільки за рахунок коштів державного бюджету, а не за умови обов’язкового співфінансування з місцевих бюджетів. Адже, крім того, що цих коштів може просто не бути у громади, в подальшому відповідні місцеві бюджети також зазнають значних втрат, як по доходам бюджету від закриття даних підприємств, так і по втраченим робочим місцям.

Залишається контроль з боку центру і за бюджетом м. Києва. Так, за результатами розгляду проекту Державного бюджету у Верховної Ради України, згідно з пропозиціями окремих народних депутатів України (лобістів), столичний бюджет додатково отримав кошти на погашення боргу за кредитами в сумі 1,9 млрд. гривень. Таким чином, вирівнювання податкоспроможності для м. Києва здійснюється у «ручному режимі»,  що звичайно не забезпечує об’єктивності.

Централізованим залишається також контроль з боку держави за рухом коштів місцевих органів, які знаходяться на рахунках в Держказначействі. Так, операції щодо виконання платіжних доручень будуть виконуватись протягом п’яти операційних днів тільки за умови виконання доходів зведеного бюджету України, тобто при всій самостійності для місцевих бюджетів продовжує мати місце ризик неможливості використання власних надходжень.

Недостатність коштів на місцевому рівні 

Внаслідок проведених державою змін бюджети сіл, селищ, міст районного значення отримують 100 відсотків акцизного податку, податку на майно, єдиного податку, збору за паркування, туристичного збору, плати за надання адміністративних послуг, податку на прибуток, рентної плати за користування надрами місцевого значення, плати за ліцензії та за державну реєстрацію, адміністративних штрафів та штрафних санкції, дивідендів, місцевих позичок та плати за видачу місцевих гарантій, власних доходів бюджетних установ. Також ці бюджети отримають 25 відсотків екологічного податку, 90 відсотка коштів від продажу земель несільськогосподарського призначення та інші доходи.

Взагалі збільшення ресурсу місцевих бюджетів в 2015 році очікується більше ніж на 35-40 млрд. грн. В результаті збалансування ресурсів повинно досягти мети розподілу 60/40, тобто  60 відсотків всіх податків залишиться в регіонах, проти 30/70 того, що ми маємо зараз.  

Разом з тим, після проведених змін існують певні ризики недоотримання коштів до бюджету, а значить недостатнього фінансування витрат.

Так, під питанням залишається діяльність окремих установ соціально-культурної сфери, які передбачено передати на фінансування з місцевих бюджетів (дод. №10 Закону України “Про Державний бюджет України на 2015р.”). Взагалі передача з державного на місцевий рівень близько 900 бюджетних закладів (установ, організацій) соціально-культурної сфери та майже 2000 закладів виробничої сфери супроводжується одночасною передачею на місцевий рівень і доходів. Тому збільшення податкової бази місцевих бюджетів в частині деяких податків (наприклад екологічного) не є додатковими джерелами доходів для зростання рівня фінансової спроможності громади, а відтак її повної самостійності та фінансової незалежності від державного бюджету, а є лише перерозподілом міжбюджетних потоків.

В першу чергу ризик недоотримання доходів стосується маленьких громад, які втратили надходження від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО).  Раніше 25 відсотків цих надходжень залишалося в селах, селищах і містах районного значення, 50 відсотків відводилося на райони і ще 25 - на області. Тепер 60 відсотків ПДФО буде концентруватися на рівні міст обласного значення, районів та об'єднаних громад (яких поки що немає), 15 відсотків - на рівні областей.

Таким чином, села, селища і міста районного значення позбавлені головного джерела наповнення їх бюджетів - тих самих 25 відсотків від податку на доходи фізичних осіб. А для багатьох таких спільнот це складає понад 90 відсотків усіх бюджетних доходів [3]. З цього питання владою заявлено, що поки йде перехідний період частину ПДФО передано на рівень району виходячи з принципу субсидіарності, тобто рівень більш ефективного використання. Це з саме стосується і надходження від орендної плати за користування майновим комплексом та іншим майном, що перебуває в комунальній власності. Разом з тим, такий розподіл буде до того часу, допоки будуть зформовані об ` єднані громади на основі міст районного значення ( або на основі великих селищ), які будуть отримувати 60 відсотків ПДФО і будуть мати прямі міжбюджетні стосунки з центральним бюджетом минуючи район і область, тобто  стануть повністю самостійними. До моменту такого об ` єднання фінансування більшості видатків в селах, селищах і містах районного значення  є майже неможливим в результаті елементарної відсутності коштів. А оскільки процес об ` єднання потребує часу, розуміння і відповідальності громад, то держава повинна терміново допомогти регіонам в цьому питанні шляхом проведення відповідних організаційно-інформаційних заходів.

Згідно з проведеними змінами передбачається, що кошти на свій розвиток маленькі громади будуть отримувати завдяки новим податкам - акцизному збору на роздрібний продаж нафтопродуктів та алкоголю ( планується залучити 8,1 млрд грн.) , а також податку на нерухомість ( 3,8 млрд грн.) .  Також змінено ставки податку на землю (який раніше був загальнодержавним, а відтепер повністю залишається на рівні громади) від 0 до 3%, скорочено майже всі централізовані пільги, і все це віддано на повноваження місцевих рад.  Але ми повинні розуміти, що вказані кошти громади отримають лише за умови встановлення максимальних ставок податків, що може значно знизити рейтинги влади перед місцевими виборами. Таким чином, попереду у громад нелегкі часи такого вибору. 

Не проведення процесу об ` єднання громад

В Україні до початку децентралізації реальні бюджетні права мали лише міста та райони обласного значення. Що стосується громад сіл, селищ, міст (міського та районного значення) то їх фінансування в частині визначення та отримання міжбюджетного трансферту (дотації вирівнювання)), здійснювалося уособлено тільки через районні бюджети, а закріплених (1-й кошик) та власних (2-й кошик) надходжень було недостатньо для виконання відповідних повноважень (делегованих та власних).  В результаті ці первинні суб`єкти місцевого самоврядування в плані бюджетного фінансування не були отримувачами міжбюджетних трансфертів (дотації, субвенції) напряму з державного бюджету, а тільки через район (місто).

Нові зміни передбачають певну самостійність територіальних громад первинного рівня, оскільки баланс повноважень сформовано так, що ці громади практично незалежні від районних  (міських) бюджетів. Оскільки у Бюджетному кодексі обмежені повноваження збалансовані закріпленими  за громадами доходами, необхідність у міжбюджетному трансферті майже відсутня, тобто теоретично вони самодостатні. Звичайно це не виключає можливість району (місту) надати дотацію громаді.  При цьому, якщо громада бажає отримати більше повноважень, а відповідно і коштів, то їй необхідно об’єднатися з іншою громадою, або громадами.  Лише за цих умов громади отримують іншій статус, категорію бюджету (рівень міст та районів обласного значення), владні повноваження та додаткові фінансові ресурси - крім зазначених для громад податків, ще й 60 відсотків ПДФО, а також інші доходи, в тому числі кошти державного фонду регіонального розвитку.

Звичайно це є вагомим стимулом для об’єднання, але для ефективного його здійснення необхідно проведення громадських обговорень та роз’яснень переваг таких змін серед населення. Адже на місцях існує ризик саботування процесу об’єднання громад з боку місцевої влади з метою збереження робочого місця і посади.

Висновки

Незважаючи на проблеми і виклики в Україні вже зроблено значний крок вперед у питаннях децентралізації міжбюджетних відносин, прийняті відповідні зміни до законодавства, змінено механізми бюджетного фінансування та вирівнювання тощо.

Разом з тим, місцеві ради та громади виявилися не готовими до змін, особливо це  стосується процесу об ` єднання громад та  відповідального встановлення ставок податків і розподілу коштів в умовах нової системи вирівнювання. Крім того, з боку уряду досі не розроблені державні стандарти надання послуг, не прийнято вчасно порядки використання коштів за цільовими субвенціями , не зрозумілими є джерела фінансування всього процесу децентралізації.

Але за умови вирішення законодавчих, організаційних та соціальних проблем місцеві бюджети, на нашу думку, зможуть мати достатній обсяг коштів на виконання делегованих повноважень, а громадяни України отримають нарешті підвищення якості надання медичних, освітніх, соціальних та інших послуг.

 

К. Юрченко, Г. Гудзь

10/02/15