Новый земельно-строительный эксперимент или Этот странный Закон № 509

Часть 1

        14.10.08 вступили в силу положения Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно содействия строительству» № 509-VI от 16.09.08 (далее – Закон № 509), касающиеся изменений в земельное законодательство. Не ошибусь, если скажу, что столько масштабных одновременных изменений в земельное законодательство не было еще с принятия Земельного кодекса Украины в 2001 году. Фактически мы получили обновленный Земельный кодекс (далее - ЗК), а также частично откорректированные Законы Украины «Об аренде земли», «О государственной экспертизе землеустроительной документации», «О плате за землю», «О государственном контроле за использованием и охраной земель».

Безусловно, ситуация в сфере регулирования земельных отношений требует изменений. Вся страна уже целый год как наблюдает за попытками нового состава Верховной Рады Украины и Кабинета Министров Украины что-то поменять в данной сфере. Однако реформы законодательства должны носить системный и продуманный характер, поскольку бессмысленно вводить нормы, которые никто не будет соблюдать или не сможет использовать. Текущий год был полон примеров подобного «нормотворчества» – чего только стоят неоднократные попытки регулирования процедуры земельных аукционов, а также изменения земельного законодательства Законом Украины «О Государственном бюджете Украины на 2008 год». Не будем вспоминать, чем закончились эти эксперименты, но похоже, что поспешные благие намерения, положенные в основу Закона № 509,  могут стать предпосылкой для очередного эксперимента.

Как мы помним в начале года как гром среди ясного неба грянули обязательные земельные аукционы в отношении прав аренды земель государственной и частной собственности. Пока народ разбирался со способами конкурсного распределения общественных благ между желающими, отдельные бойкие представители все того же народа начали активнее использовать ранее забытые способы закрепления прав на землю, известные еще из Римского права: эмфитевзис и суперфиций. Закон № 509 свел на нет и эти уловки. Поскольку в соответствии с новой редакцией ст. 127 ЗК продажа земель государственной и коммунальной собственности или прав на них (аренда, суперфиций, эмфитевзис) осуществляется на конкурентных началах в форме аукциона. При этом новая редакция статьи 134 ЗК предполагает исчерпывающий перечень оснований для неконкурентного способа отчуждения участка или прав на него. В перечень внесены достаточно интересные случаи, например, при использовании земельных участков религиозными организациями, легализированными в Украине, под культовыми сооружениями; земель, задействованных при комплексной реконструкции кварталов устаревшего жилого фонда; земель под строительство и обслуживание линейных объектов транспортной и энергетической инфраструктуры; земель, на которых находятся объекты недвижимости, являющиеся собственностью граждан, юридических лиц, в которых отсутствуют акции (доли, паи), принадлежащие государству, кроме случаев, когда собственник объекта недвижимости, расположенного на участке, отказался выкупить землю или взять ее в аренду.

Указание на отсутствие необходимости аукциона при предоставлении земель под реконструкцию кварталов устаревшего жилого фонда представляется логичным, ведь в соответствии со ст. 11, 15 Закона Украины «О комплексной реконструкции кварталов (микрорайонов) устаревшего жилого фонда» потенциальные инвесторы, желающие реализовывать программу реконструкции, также участвуют в конкурсе, с победителем которого и будет заключен договор на реконструкцию. Согласитесь, несколько странно заставлять инвестора, победившего в конкурсе на комплексную реконструкцию жилых кварталов, участвовать еще и в аукционе на предоставление прав на землю под ними. По крайней мере, интерес участвовать в таких реконструкциях у инвестора снижается значительно.  

К сожалению, законодатель не разъяснил, что делать местному совету или государственной администрации, когда, к примеру, за отводом участка под размещение объектов транспортной и энергетической инфраструктуры одновременно обращаются две или более компании. Проведение аукциона в такой ситуации с точки зрения наполнения бюджета представляется наиболее целесообразным. Однако, ЗК Украины более не содержит указания на обязательность аукциона в случае подачи двух и более заявок на один участок, а значит любая из сторон будет вправе оспорить объявление аукциона.

Однако, если аукцион в вышеуказанной ситуации был бы наиболее оптимальным способом решения проблемы, то как быть, если за отводом участка под культовым сооружением обращаются две и более религиозные организации? В ЗК Украины нет указания о том, что для получения земли в аренду или в собственность общины культовое сооружение должно быть собственностью этой религиозной организации, как и нет расшифровки того, чем является «использование участка под культовыми сооружениями». Известно, что в Украине  ситуации, когда две религиозные общины пользуются по очереди одним и тем же культовым сооружением, встречаются достаточно часто. К сожалению, между адептами разных религиозных культов бывают весьма острые и напряженные отношения, как разрешить в этой ситуации вопрос о том, какая из общин вправе претендовать на землю под культовым сооружением, а какая нет?

Поскольку земельный аукцион изначально предполагает получение собственником земли определенных встречных выгод, финансовые затраты на участие в аукционе для религиозных общин могут оказаться непосильными. Либо в случае выигрыша одна из организаций получит преимущество перед другой в пользовании культовым сооружением и не преминет им воспользоваться, банально огородив участок. Социальная напряженность в результате такого аукциона будет гарантирована.

Из этой формулировки также усматривается еще один интересный момент – в законодательстве Украины нет определения понятия «культовое сооружение», да и в целом определения того, что включает в себя «использование участка под культовыми сооружениями».

Закон Украины «О свободе совести и религиозных организациях» позволяет физическим лицам исповедовать практически любую религию, даже очевидно выдуманную. Для создания религиозной организации ст. 14 Закона Украины «О свободе совести и религиозных организациях» требует только, чтобы хотя бы 10 человек подали соответствующее заявление и устав организации для регистрации в областную государственную администрацию (или соответственно в Киевскую, Севастопольскую городские государственные администрации, Совет министров АР Крым). Поскольку понятия «культовое сооружение» и «использование участка под культовыми сооружениями» отсутствуют, не исключена вероятность того, что религиозная организация в силу своего статуса теперь получает возможность без участия в каких-либо конкурсах получать землю под застройку.

Если такая схема будет реализовываться, то мы станем свидетелями того, как в погоне за неконкурентным получением земли появятся новые религиозные течения и религиозные организации, состоящие попросту из представителей тех же крупных и не очень застройщиков, типа «Община защитников мирного атома». Да и архитектурные ансамбли городов дополнятся специфическими «культовыми сооружениями» таких вот «защитников», этажностью от 5 этажей и выше. Если бы это не происходило в Украине, то подобные предположения могли бы показаться неудачной шуткой или аннотацией к роману в стиле «фэнтази».

Закон № 509 можно назвать и новой ступенью в становлении права аренды земельного участка в качестве полноценного объекта гражданского оборота. По крайней мере - официальным подтверждением того, что общество нуждается в правовом регулировании таких правоотношений.

В соответствии с новой частью 4 ст. 93 ЗК право аренды можно продавать, передавать в залог, по наследству, а также вносить в уставные капиталы на срок до 50 лет, кроме случаев, предусмотренных законом. В частности, в соответствии с новыми редакциями ст. 8-1 Закона Украины «Об аренде земли» и ч. 3 ст. 102-1 ЗК Украины, права пользования (аренда, эмфитевзис, суперфиций) земельными участками государственной и коммунальной формы собственности не могут быть отчуждены иным лицам, внесены в уставной капитал или переданы под залог. Иными словами, ситуация с землей государственной или коммунальной формы собственности особенно не поменялась - чтобы получить возможность пользоваться приглянувшимся участком, уже находящимся в аренде у какого-нибудь ООО, можно по-прежнему покупать корпоративные права в таком ООО-арендаторе.

Вместе с тем, предложенная авторами законопроекта формулировка ч. 4 ст. 93 ЗК выглядит не очень удачной. Передать право аренды в уставной капитал какого-либо субъекта хозяйствования теперь может только арендодатель - собственник земельного участка. Почему же арендатору нельзя внести свое право аренды в уставной капитал с согласия арендодателя? Без согласия последнего в принципе такая процедура невозможна, так как в конечном итоге требуется перезаключение договора аренды. При наличии подобного «предохранителя» не совсем понятен смысл ограничения арендатора в распоряжении своим имущественным правом. И это притом, что даже суперфиций и эмфитевзис, в соответствии со ст. 102-1 ЗК Украины и обновленными редакциями статей 407, 413 Гражданского кодекса Украины, землепользователь может отчуждать, что подразумевает и внесение этих прав в уставный капитал.

Но если с инициатором передачи права аренды в уставной капитал условно все ясно, то остается открытым вопрос, кто может выступить залогодателем права аренды земельного участка. По крайней мере, конструкция ч. 4 ст. 93 ЗК позволяет сделать вывод о том, что передать право аренды в залог и по наследству может и арендодатель, и арендатор. При этом право аренды участка выступит обычным имущественным правом, а не недвижимостью, а значит, залог его будет регулироваться Законом Украины «О залоге», нотариально удостоверять договор не потребуется и по сути арендатору нужно будет лишь уведомить арендодателя о совершенном залоге, а не получать его согласие. Однако такая передача в залог арендатором своего права аренды без согласия арендодателя выглядит не совсем справедливо, ведь тому не безразлично, кто является арендатором участка или будет таковым.

Иными словами, право аренды в качестве предмета залога в такой ситуации не особенно привлекательно выглядит для честного залогодержателя, но в качестве инструмента «рейдеров» в борьбе с арендатором – лучше некуда. Поэтому, возможно пара громких скандалов по данному поводу будет достаточным стимулом для дальнейшего нормативного урегулирования проблемы.

Кроме того, сразу возникает вопрос – какую ценность с экономической и юридической точек зрения передаст лицо в уставной капитал или залог, передавая «право аренды», «суперфиций» и т.д.?

В процессе обсуждения мы пришли к двум вариантам того, что можно подразумевать под передачей в залог или в уставной капитал «права аренды» (и при этом это что-то будет иметь ценность):

- право получения платежей за пользование участком;

- право пользования участком.

Очевидно, что первое из этих прав в залог или в уставный капитал может передать только собственник участка. Это обыкновенное имущественное право можно передать залогодержателю на основании ст. 49 Закона Украины «О залоге», а равно юридическому лицу в обмен на долю в его уставном капитале с учетом положений Закона Украины «О хозяйственных обществах». При этом для проведения таких операций, по сути, не требуются все эти новые изменения в земельном законодательстве. Кроме того, в случае если землепользователь использует участок бесплатно, выгоды залогодержателю от залога такого «права аренды» нет. Выходит, что законодатель помещает в формулу «залог права аренды земельного участка» нечто большее, чем просто залог права получения платежей за собственника, иначе бы просто так и указывалось в законе. На эту мысль наталкивает и тот факт, что новая редакция ч.5 ст. 133 ЗК предусматривает, что порядок залога земли и прав на нее (аренда, суперфиций, эмфитевзис) определяется законом, и при этом четырех существующих статей раздела 5 Закона Украины «О залоге», очевидно, не хватает для регулирования этих отношений.

Если же считать, что передача в залог «права аренды земельного участка» - это залог права пользоваться им, то тогда это «право» нечто сродни обязательства заключить договор аренды в будущем. Такая же, по сути, формула возникает при заключении договора аренды с отлагательным условием (т.е. в данном случае договор начнет действовать с момента обращения предмета залога в пользу залогодержателя). Естественно, что передать такое право в залог может скорее только собственник участка, а не арендатор. Представляется логичным, что интерес в получении в залог такого права будет далеко не у каждого кредитора, да и непонятно, как залогодержателю необходимо будет реализовать фактически это свое право аренды, и как залогодержатель и залогодатель на стадии передачи права в залог должны урегулировать свои отношения по поводу непосредственного пользования землей. Закон Украины «Об аренде земли» выдвигает жесткие требования к форме и содержанию договора аренды и подразумевает, что это отдельный договор со всеми существенными условиями, согласованными сторонами. Какой смысл сторонам тратить время переговоры по поводу согласования всех существенных условий землепользования при залоге «права аренды» и включать в договор залога положения договора аренды земли, если такой договор, скорее всего, не будет реализовываться? Это не говоря уже о том, что правила заключения договоров, связанных с суперфицием и эмфитевзисом, а также процедуры государственной регистрации таких прав до сих пор остаются не урегулированными.

Рядом с вопросом экономического содержания передаваемой ценности тесно стоит и вопрос его оценки. Хорошо, что участники хозяйственного общества могут по договоренности оценить практически любой актив для определения соответствующего размера доли в уставном капитале, приходящегося лицу, вносящему этот актив. Однако, насколько справедливой будет такая оценка, сказать сложно – у нас пока отсутствуют методики для оценки вещных прав на землю.

Похоже, что разработчики законопроекта, если и задавались всеми этими вопросами, то, в конце концов, без особой фантазии решили посмотреть, как будут вести себя субъекты хозяйствования, и переложить на них все возможные риски развития событий. Хорошо, что хотя бы дополнили ст. 15 Закона Украины «Об аренде земли» общим положением о том, что условия внесения в уставной фонд права аренды земельного участка является существенным условием для договора аренды земли. Так что остается надеяться, что законодатель быстрее выполнит свое обещание с урегулированием вопроса залога земли и прав на нее отдельным законом – в соответствии с новой редакцией ч. 5 ст. 133 ЗК Украины.

Вообще очень интересно, как будут развиваться отношения с внесением суперфиция и эмфитевзиса (далее – право землепользования) в уставные капиталы. Напомню, что в соответствии со ст. 102-1 ЗК Украины и обновленными редакциями статей 407, 413 Гражданского кодекса Украины, землепользователь может отчуждать суперфиций и эмфитевзис, что подразумевает и внесение этих прав в уставный капитал.

Полезность и реализуемость любого нового правила можно проверить, смоделировав соответствующую ситуацию. Например: у лица по договору находится в пользовании частный земельный участок, и оно вносит свое право в уставной капитал, предположим, ООО на тот же срок. Вроде бы все понятно и просто, но давайте копнем глубже.

Например, как определить, с какого момента считается, что право землепользования передано или находится в уставном капитале – с момента подписания акта-приема передачи права, с момента государственной регистрации устава, или с момента оформления какого-либо иного документа, подтверждающего переход имущественного права к новому правопользователю? Каким моментом определяется завершение срока нахождения права землепользования в уставном капитале? Какие последствия превышения срока нахождения права землепользования в уставном капитале?

Пока что в нашей модели можно лишь утверждать, что участник ООО в обмен на вносимое право землепользования должен получить корпоративные права, а в «земельных» отношениях, кроме того, необходимо будет заменить землепользователя - участника ООО на само ООО. Но вот как и куда дальше двигаться в рассуждениях – непонятно, так как законодатель нигде не предусмотрел механизма реализации этих вещных прав на землю при внесении в уставный капитал. В связи с этим нам представляется, что эта часть законодательства нуждается в существенной доработке, прежде всего научной.

Безусловно, общество давно уже ждало большинства из внесенных изменений, ведь ранее действовавшие правила объективно ограничивали развитие рынка земли. Но в своем рвении народным избранникам не следует забывать, что принцип «НЕ НАВРЕДИ» при нормотворчестве не должен игнорироваться. Как известно, благими намерениями выложена дорога только в одном направлении...

   Как, наверное, уже заметили уважаемые читатели, в пределах одной статьи невозможно отразить все тонкости и ценности Закона № 509. Поэтому анализ будет разделен на серию статей, что позволит авторам не только глубже проанализировать новшества, но и даст возможность услышать Ваши мнения о преимуществах и недостатках проводимого в стране земельно-строительного эксперимента.