Общий надзор? Нет. Прокурорский позор

«Згідно Конституції ми здійснюємо функції загального нагляду та Закону про прокуратуру»
(Святослав Пискун)

«Вы, Шариков, чепуху говорите, и возмутительнее всего то, что говорите ее безапелляционно и уверенно»
(Михаил Булгаков)

Поводом к написанию данного материала послужила Интернет-конференция Святослава Пискуна, проведенная Информационным Агентством ЛІГАБізнесІнформ, на которой он ярко блеснул гранями своих профессиональных и общечеловеческих качеств.

Комментировать всё озвученное С.Пискуном нет никакого желания. В том числе и развязное «ты»-канье собеседникам. Меня более интересуют его профессиональные взгляды. Хотя... Кстати. Вынесенная в эпиграф цитата из романа Михаила Булгакова «Собачье сердце» ясно указывает на то, что профессор Преображенский и его ассистент – доктор Борменталь, на «Вы» обращались даже к бывшему псу. На «ты» же Шариков разговаривал с горничной Зиной (в его лексике - Зинкой). Остается неведомым, какие заложенные в Святославе Пискуне поведенческие стереотипы и стандарты культуры (есть такое странное слово) позволяют ему не у себя дома (сидя в кресле в халате), а при публичной деятельности обращаться на «ты» к незнакомцам, как к своим горничным. Не та, видимо, у нас в стране профессура (непонятно, сколько «ф» ставить). И ассистенты её не те. Но роман Булгакова не утрачивает своей актуальности проекцией иных персонажей на современность.

Впрочем, лирику – в сторону.
Фактаж. На один из вопросов: «Святославе Михайловиче! На якій підставі Прокуратура здійснює функції загального нагляду, про що свідчать численні запити у різних регіонах? Таким чином ігнорується ст. 19 Конституції та ст. 5 ЗУ Про Прокуратуру, на яку ніколи не дається посилання. Дякую», г-н Пискун ответил словами, вынесенными в эпиграф. Осуществляет. Согласно Конституции. И Закона «О прокуратуре».

Если бы данное утверждение прозвучало из уст любого иного государственного либо политического деятеля нашей страны, на него можно было бы глянуть сквозь пальцы. Когда они с пустотой в глазах твердят заученную наизусть мантру: «Ми діємо виключно на підставі Конституції і законів України», звуковые колебания пропускаются мимо ушей. Но в данном случае практически стандартный набор звуков о Конституции и законе прозвучал из уст человека, трижды занимавшего пост Генерального прокурора Украины, и не скрывающего желания вновь занять эту должность. Именно проекция слов на персону и вынуждает провести их анализ.

В качестве вводной - практическая сторона вопроса.

Общеизвестно, что многие прокуроры в коррумпированной до мозга костей стране предпочитают не за исполнением законов следить, а конвертировать должность в деньги. Самые эффективные «наезды» (к сожалению, в современной Украине уже невозможно обойтись без общепринятых, хоть и неблагозвучных, неологизмов) можно реализовать при содействии именно прокуратуры. «Заказать» физическое либо юридическое лицо, возбудить уголовное дело в отношении «чужих», либо затянуть/прекратить его в отношении «своих» - это к ней. В письменных требованиях, которые получают от прокуратур «заказанные» и неугодные субъекты хозяйствования (именно запросы об истребовании документов в большинстве случаев и являются предвестниками разгорающегося противостояния), указывается одно и то же, как под копирку: «У зв’язку з проведенням перевірки... з питань дотримання вимог чинного законодавства, на підставі ст.8, ст.20 Закону України «Про прокуратуру», Вам необхідно направити до прокуратури...», после чего может следовать перечень документов за несколько лет. Текст оканчивается, как правило, стандартной угрозой: «Попереджую про персональну відповідальність за несвоєчасне виконання законних вимог прокурора». Без указания, какая ответственность (уголовная, административная), согласно какой статьи, какого НПА...

Создается впечатление, что такие запросы массово пишут оккупировавшие прокуратуру безграмотные дилетанты. А на самом деле всё имеет хорошо продуманную направленность и смысл.
Предусмотренные законодательством мизерные административные санкции за невыполнение ЗАКОННЫХ (на этом слове нужно поставить особый акцент) требований прокурора "писатели" назвать просто стесняются. Посему и ссылок на нормы Кодекса об административных нарушениях не приводят, чтобы фантазия несведущих болезненно рисовала решетки на окнах. Указываемые же обычно в обоснование требований две статьи Закона Украины «О прокуратуре» называются:
Стаття 8. Обов'язковість виконання вимог прокурора
Стаття 20. Повноваження прокурора
«Обязательность исполнения...» - это усилитель впечатления для несведущих. А «Полномочия...» - любимейшая у прокуроров статья. Тут и право беспрепятственного входа в помещения; и право доступа к документам (в том числе содержащим коммерческую и конфиденциальную информацию); и пр. и др. В общем – полное разгуляево.
Получатель запроса может воспользоваться ссылкой, любезно подсказываемой прокуратурой, и открыть указанные статьи. Но прочтение их вне контекста иных законов вызовет лишь ощущение полного бессилия и отчаяния. Что и нужно прокуратуре. «Клиент готов». И в этом – стандартный прокурорский прием обведения «вокруг пальца». Что в современном деловом языке давно именуется словом «развод», за употребление которого меня могут осудить филологические пуриты. Но без данных нью-терминов о нашей прокуратуре уже не поговоришь. Поскольку ни один, вторгающийся в финансово-хозяйственную деятельность предприятия, прокурор, при направлении запроса со ссылками ТОЛЬКО на статьи 8 и 20 Закона Украины «О прокуратуре», еще добровольно и честно не разъяснил - ПРИ ВЫПОЛНЕНИИ КАКИХ ФУНКЦИЙ, и В КАКИХ СФЕРАХ он вправе реализовать свои полномочия.

Еще в конце шестидесятых годов прошлого века Михаил Жванецкий писал: «Лес охраняешь – дрова есть! Аптеку охраняешь – вата есть!... Что охраняешь, то имеешь!».
Сорок лет прошло. А как он прав. «Закон охраняешь – закон имеешь».

Возвращаясь к ответу Святослава Пискуна об общем надзоре - если открыть перед ним тот самый Закон «О прокуратуре», на который он сослался, и попросить указать на норму, закрепляющую за прокуратурой функцию общего надзора, у него это вызовет, мягко говоря, затруднения. Потому что прочитать зазубренную мантру и обосновать позицию с текстом закона в руках – это две, как говорят в Одессе, большие разницы.

Придется разобрать на части тщательно культивируемый работниками прокуратуры миф: «Мы можем всё».

Закон Украины «О прокуратуре» (далее по тексту –Закон «О прокуратуре», Закон) вступил в силу в далеком 1991 году. И первым же пунктом ч. 1 ст. 5 Закона на прокуратуру возлагалась следующая функция:
«1) нагляд за додержанням законів УСІМА органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами;»
Это и есть общий надзор, как одно из направлений прокурорского надзора (в отличие от надзора за расследованием преступлений, надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний в местах лишения свободы, и т.д.). Под общий надзор подпадали все юридически и физические лица.
Всего на прокуратуру Законом было возложено шесть функций (иные не упоминаем, поскольку к рассматриваемой проблеме они отношения не имеют).
Страна в то время жила по доставшейся «в наследство» от СССР Конституции (Основному Закону) Украины 1978 года, в статье 162 которой за прокуратурой был закреплен высший надзор за соблюдением и применением законов, начиная от органов государственной исполнительной власти, заканчивая рядовыми гражданами страны. И принятый в 1991 году Закон «О прокуратуре» полностью ей соответствовал. Всё филигранно. Придраться не к чему.

Но грянул 1996 год. Год принятия Конституции независимой Украины. И функций на прокуратуру, согласно новой Конституции, было возложено всего четыре (с 2004 года их стало пять, но опять же к рассматриваемому вопросу это отношения не имеет). Главное – общий надзор из числа функций прокуратуры был исключен. Остался надзор лишь за соблюдением законов субъектами оперативно-розыскной деятельности, органами дознания и досудебного следствия и прочее, что к нашему рассмотрению отношения не имеет.
Казалось бы, прокурорским работникам следовало продолжить руководствоваться Законом «О прокуратуре» лишь  в части, не противоречащей Конституции Украины. Т.е. осуществлять четыре, соответствующие Конституции, функции, не взирая на то, что в «профильном» законе их шесть (в т.ч. общий надзор), поскольку Конституция страны имеет высшую юридическую силу. НО... Авторы Конституции 1996 года в её Переходных положениях сделали оговорку, которую следует привести полностью:

«9. Прокуратура ПРОДОВЖУЄ виконувати ВІДПОВІДНО ДО ЧИННИХ ЗАКОНІВ функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів  та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.»

Ключевые слова – выделены: «...продовжує ...ВІДПОВІДНО ДО ЧИННИХ ЗАКОНІВ». Закон Украины «О прокуратуре» с его шестью прокурорскими функциями был на тот момент «чинний». И прокуратура абсолютно правомерно ПРОДОЛЖИЛА выполнять функцию общего надзора согласно пункту 1 ч.1 ст.5 действующего на тот момент Закона «О прокуратуре». Всё безукоризненно. Было. В течение пяти лет. С 1996-го по 2001 год. Однако в 2001-м году в Закон «О прокуратуре» были внесены изменения. Законодатель взял, да и УРЕЗАЛ в статье 5 Закона функции прокуратуры до конституционных. До четырех. Видать, решил – хватит.

Вот и закончился в 2001-м году прокурорский «общий надзор» за соблюдением законов ВСЕМИ органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Это произошло ШЕСТЬ ЛЕТ НАЗАД.

Если открыть статью 5 Закона «О прокуратуре», которую работники прокуратуры в упор не хотят видеть (она мешает творить отсебятину, с чем и связана выборочная прокурорская слепота), то в ней можно увидеть лишь следующие функции:
1) поддержание государственного обвинения в суде;
2) представительство интересов гражданина либо государства в суде в случаях, определенных законом;
3) надзор за соблюдением законов органами, проводящими оперативно-розыскную деятельность, дознание и досудебное следствие;
4) надзор за соблюдением законов при вынесении судебных решений в уголовных делах и применении мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.
Всё.
При осуществлении ДАННЫХ функций прокурор и реализует свои полномочия согласно любимой ст.20 Закона «О прокуратуре». Во всех остальных случаях, прежде чем что-либо «истребовать», прокурору нужно еще  поискать соответствующую функцию в ИНЫХ действующих законах. Преграда этому – лень и сложившиеся «понятия».

Начнем возвращать прокуроров, начиная от генеральных, в правовое поле. Вместе с ними откроем Переходные положения Конституции, и еще раз вместе прочтем: прокуратура «... функцію нагляду» «... ПРОДОВЖУЄ виконувати ВІДПОВІДНО ДО ЧИННИХ ЗАКОНІВ...»
Функция общего надзора из Закона «О прокуратуре» исключена. А какими еще «чинними законами» (кроме Закона «О прокуратуре») за прокуратурой закреплена функция надзора за соблюдением законодательства, «відповідно до яких», согласно Переходным положениям Конституции, прокуратура ПРОДОЛЖАЕТ его выполнять? Но для того, чтобы ответить на этот вопрос, прокурорам в законы нужно заглядывать, а не мантры читать.

Обратимся, в качестве примера, к Закону Украины «Об оплате труда». Его часть 3 ст.35 прямо указывает: «Вищий нагляд за додержанням законодавства про оплату праці здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори».
Вот она – установленная ЗАКОНОМ функция общего надзора в конкретной сфере. Если прокурорская проверка касается вопросов «оплати праці», это абсолютно законно. В данном случае прокурор должен положить перед собой Закон Украины «Об оплате труда», затем открыть статью 20 Закона «О прокуратуре», сказать про себя: «В ДАННОМ СЛУЧАЕ я имею на это право», и приступить к проверке. ЭТО будет ЗАКОННО.

Следующий пример. Закон Украины «О металлоломе». Его часть 2 ст.14 гласит: «Нагляд за додержанням законів у здійсненні операцій з металобрухтом здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури в межах повноважень, передбачених законом.» Прямо указано на надзор? Прямо. В законе? В законе. Правомерен ли прокурорский надзор за соблюдением законов при «здійсненні операцій з металобрухтом»? Безусловно. И если прокурор направит запрос о предоставлении документов и информации соответствующему субъекту хозяйствования со ссылками на ч.2 ст.14 Закона Украины «О металлоломе» и ст.20 Закона «О прокуратуре» (полномочия прокурора) – это будет АБСОЛЮТНО законно. В этом случае прокурору опять же нужно открыть ДВА закона. В первом – НАЙТИ ВОЗЛОЖЕННУЮ НА НЕГО ФУНКЦИЮ НАДЗОРА за соблюдением законодательства В ДАННОЙ СФЕРЕ. Во втором - прочесть свои полномочия при реализации оной. И только после этого сказать себе: «В ДАННОМ СЛУЧАЕ я имею на это право».
Но для того, чтобы найти в массиве законодательства соответствующие нормы и ссылаться в запросах на ДВА закона (причем в разных случаях они будут разными), нужно приложить старание и ум. Для ссылки лишь на статьи 8 и 20 одного Закона «О прокуратуре» (прокурорский стандарт, хоть штампуй), в котором ни слова нет о функции общего надзора, ни ума, ни стараний не нужно. И практика свидетельствует - работают без ума и старания.

В качестве примера можно привести также Закон Украины «Об отпусках» (часть 3 статьи 27), Закон Украины «О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты» (статья 21), Кодекс законов о труде (часть 3 статьи 259) и еще ряд. Но для понимания и формирования правовой позиции уже более чем достаточно. Прокуратура сама должна соответствующие законы и нормы нам приводить в обоснование своих действий, а не мы ей выискивать, разжевывать, и в рот класть.

Итог

За прокуратурой на сегодняшний день остался закреплен общий надзор за соблюдением и применением законодательства лишь в ОПРЕДЕЛЕННЫХ СФЕРАХ согласно ряду ДЕЙСТВУЮЩИХ еще ЗАКОНОВ до тех пор, пока в них не будут внесены изменения, либо приняты новые.

Административная ответственность по ст. 185-8 КоАП за невыполнение ЗАКОННЫХ (именно ЗАКОННЫХ, а не любых, посетивших голову) требований прокурора о проведении проверки (выше уже было приведено любимое устрашение - статья 8 Закона «О прокуратуре», в которой указано: «Невиконання без поважних причин законних вимог прокурора тягне за собою передбачену законом відповідальність») наступает лишь у должностных лиц поднадзорных (подконтрольных, подчиненных) предприятий, учреждений, организаций. Санкция данной статьи КоАП за указанное правонарушение предусматривает наложение штрафа от двух до пяти НМДГ (от 34 до 85 грн.)

Единственный важный момент, на котором следует поставить особый акцент уже не для прокуроров, а для рядового читателя: все вышеизложенное НЕ касается проведения доследственных проверок при получении прокурором заявлений/сообщений о преступлениях, при которых решается вопрос о возбуждении уголовного дела либо об отказе в его возбуждении. Под уголовно-процессуальное законодательство подпадают уже все (за исключением неприкасаемых в силу действующего закона и неприкасаемых в силу действующих прокурорских «понятий»). Проверки в этих случаях проводятся в соответствии со ст. 97 Уголовно-процессуального кодекса Украины. И до внесения изменений в УПК прокуратура будет продолжать выполнять функцию досудебного следствия. Таковы Переходные положения Конституции. Таков действующий уголовно-процессуальный закон. Читателю важно не путать надзор, при котором поводов к возбуждению уголовного дела нет, с уголовным процессом. В статье мы точечно говорили именно об упомянутой С. Пискуном функции общего надзора, которой уже шесть лет в Законе «О прокуратуре» нет в помине.

В заключение

Напоследок осталось еще раз спросить Святослава Пискуна: «Так какими законами на прокуратуру возложена функция общего надзора?» И так, чтоб без мантр про Конституцию. Чтоб чётко и ясно – конкретный перечень. Который у каждого прокурора по определению должен «отлетать от зубов». Если трудно запомнить – разместить перечень на официальном интернет-портале Генпрокуратуры. Каждому прокурору распечатать, положить на стол под стекло, чтоб впредь знал – в какие сферы ему позволительно вмешиваться, а в какие – нет. Однако данную работу не провел НИ ОДИН из генпрокуроров, в том числе и (считающийся еще не худшим из их череды) Святослав Пискун. Наверное, борьба с коррупцией в органах прокуратуры не очень интересует. Размещенная на сегодняшний день информация на интернет-портале Генпрокуратуры в разделе «Завдання та функції прокуратури» - не более, чем очковтирательство. А указанные четыре конституционные функции свидетельствуют о том, что ответственные, с позволения сказать, работники Генпрокуратуры не заглядывают на портал годами, и предоставление достоверной информации не является для ГПУ приоритетной задачей. Этих функций с 2004 года - пять.

Пока Генпрокуратура не напишет шпаргалку своим работникам с перечнем законов, согласно которым на прокуратуру еще остался возложен надзор за соблюдением законодательства в ряде сфер, нам придется методично задавать данный вопрос то ли бывшему, то ли будущему Генпрокурору, а также всем остальным работникам прокуратуры до тех пор, пока не прозвучит правильный ответ. Закон Украины «О прокуратуре» - ответ неверный. Когда услышим правильный ответ (перечень) хором, будем считать общую задачу выполненной. Упираться будут до последнего. Но аргументов у них – никаких. Вернее, есть один – это окрик в телефонную трубку: «Вы что, самые умные? Все дают документы, а вы – нет!..» Беспредельничать и пугать применением санкций – умеют, любят и могут. Аргументировано ответить – нет.

У нас же должна быть своя голова на плечах. Ибо врут и «зарабатывают» должностью не краснея. Страна такая.

Николай Дроботенко