Кому должны принадлежать украинские ГРС?

Управление газотранспортными сетями должно способствовать развитию конкурентного газового рынка, но не усиливать монополию государства

Правительство Украины инициирует изменение правил пользования газораспределительными сетями (ГРС). Сегодня газоснабжающие предприятия используют сети на основе договоров эксплуатации или аренды, таким образом, обеспечивая транспортировку и безопасную работу газораспределительных сетей. Новшеством станет пересмотр платы за пользование сетями, а также передача сетей с баланса облгазов на баланс новосозданного госпредприятия или самой НАК «Нефтегаз Украины». Одной из причин появления такой инициативы называют сильную изношенность сетей и необходимость возмещения с помощью арендной платы стоимости их ремонта. Но участники рынка как одну из причин передачи сетей называют желание централизации финансового потока в пользу «Нефтегаза» в лице его дочернего предприятия, а также усиления контроля над поставками природного газа.

Газотранспортные сети и необходимые региональные соединения важны с коммерческой точки зрения и безопасности поставок. Усилить конкуренцию и в то же время обеспечить транспарентность в сфере торговли газом независимо от его расположения в системе можно благодаря свободному доступу участников рынка к транспортным мощностям ГРС. В процессе имплементации закона «О рынке природного газа» и разработки подзаконных актов важно соблюдение принципа либерализации рынка с целью устранения монополии. Цели закона стали продолжением реализации в странах Европейского Энергетического Сообщества 3-го Энергетического пакета. Он состоит из двух директив: одна касается общих правил для внутреннего рынка газа (2009/73/EC), другая – общих правил для внутреннего рынка электроэнергии (2009/72/ЕС). Также в указанный энергопаке входят 3 Положения:

об условиях доступа к газовым сетям ((EC) № 715/2009);

об условиях доступа к сетям трансграничных поставокэлектроэнергии ((EC) № 714/2009);

о создании агентства по Сотрудничеству Регуляторов в сфере энергетики ACER ((EC) № 713/2009).

Они приняты в июле 2009 года и новшество требований заключалось в том, что предусмотрено эффективное разделение производства энергоресурсов и интересов в сфере поставки по сетям энергоресурсов (в нашем случае – газопроводов). Применение этого критерия должно было устранить любые конфликты интересов между этими видами деятельности. И самое главное: имплементация принципов Европейского Энергосообщества в национальное законодательство стран–членов этой организации должна предотвратить возможность действий операторов в пользу собственного производства и энергоснабжения предприятий.

То есть, Европейским Энергосообществом задекларированы принципы недискриминационности и либерализации, которые нашли продолжение и в украинском законодательстве. Ключевая идея либерализации состоит в том, чтобы поставщики газа любого уровня получали доступ на энергетический рынок, структура которого должна основываться на конкуренции. В сфере передачи ресурсов по ГРС от производителей и поставщиков к потребителям конкуренция вряд ли может появиться. Поэтому при имплементации 3-го Энергопакета решили позволить сохранить монополию в сетевом секторе, но отделив его как от производства, так и от сбыта энергии конечным потребителям путем передачи в управление третьей независимой стороне. 

Предъявленное требование разделить бизнес с последующей передачей контроля над сетями (трубопроводами) стороннему оператору, может быть реализовано 3 моделями с одновременным созданием четких правил на уровне национальной законодательной базы, обеспечивающих равный и недискриминационный доступ к сетям всем производителям и всем компаниям, которые занимаются розничной продажей газа потребителям. Каждая из моделей отделения сетевого бизнеса направлена на эффективное устранение любых конфликтов интересов между производителями, поставщиками и операторами сетей для того, чтобы создавать стимулы для необходимых инвестиций и обеспечивать доступ к сетям новых участников рынка.

Какие же модели «unbundling» предлагает 3-ий Энергопакет для стран-членов Европейского Энергосообщества?

Имущественное разделение с последующей продажей сетевого бизнеса третьим лицам (ownership unbundling).

Применение такого сценария означает вынужденную или добровольную продажу вертикально-интегрированными компаниями активов в виде газовых сетей, а добывающей или поставляющей компании не разрешено выступать в качестве мажоритарного акционера оператора, равно как и назначать членов наблюдательного совета, реализовывать право голоса при принятии решений. Но поставщики оставляют при этом за собой право решать, кому, и по какой цене они продадут сети. Это модель наиболее жесткая для внедрения, но ряд крупных вертикально-интегрированных компаний в ЕС пошли по этому пути и, например RWE и E.ON продали свои активы в Германии.

Модель независимого системного оператора (Independent System Operator – ISO).

Согласно этой модели, поставляющая компания может оставаться собственником транспортной системы, но должна передать ее независимой компании полностью в эксплуатацию. При этом к оператору предъявляются высокие требования: он не должен контролироваться или принадлежать вертикально-интегрированной компании, а также должен обладать достаточными финансовыми, техническими и кадровыми ресурсами для выполнения стоящих перед оператором задач.

Модель независимого оператора сетей (Independent Transmission System Operator).

Согласно этой модели поставляющая компания может быть собственником и осуществлять управление сетями. Управление при этом осуществляется дочерней компанией, которая должна иметь возможность принимать решение по всем финансовым, техническим и другим вопросам независимо от материнской компании. Наблюдательный совет несет ответственность за соблюдение финансовых интересов материнской компании, но без вовлечения в каждодневные деловые операции. Применение такой модели украинской вертикально-интегрированной компанией оставляет открытым вопрос о реальном невмешательстве материнской компании в бизнес по транспортировке, поскольку практика газового рынка Украины имеет обратные примеры.

Важнейший вопрос для субъектов газового рынка заключается в том, по каким принципам будет осуществляться доступ к сетям, управление сетями, предоставление услуг по транспортировке и обслуживание сетей оператором. Все эти аспекты важны как для поставщика, так и потребителя. С точки зрения того, кто получит на баланс ГРС и кто далее выступит их оператором, решение должно приниматься в соответствии с законодательством Украины. Сказать сегодня однозначно, кто собственник и каких ГРС не просто: есть активы государства и самих облгазов, есть коммунальная и частная собственность предприятий, которые за свои средства строили газопроводы. Тем не менее, законодательство четко определяет (абз. 2 п. 1 ст. 37 закона «О рынке природного газа»), что газораспределительные системы, владельцем которых является государство, не могут находиться в пользовании оператора газораспределительной системы на праве хозяйственного ведения, кроме случаев принадлежности такого оператора к субъектам хозяйствования государственного сектора экономики. Таким образом, возникает вопрос: сколько операторов будут осуществлять распределение природного газа потребителям, учитывая норму закона о запрете передачи в хозяйственное ведение государственных ГРС частной компании? И как этот вопрос будет урегулирован в соответствующем Кодексе, проект которого не включал механизм работы субъектов рынка природного газа с несколькими операторами?

Согласно п. 2 ст. 39 закона «О рынке природного газа», оператор газораспределительной системы должен быть юридически и организационно независимым от других видов деятельности на рынке природного газа, не связанных с распределением природного раза. Исполнительный или другой орган оператора газораспределительной системы, ответственный за эксплуатацию, поддержание в надлежащем состоянии и развитие газораспределительной системы, должен быть независимым в своей деятельности от влияния владельцев корпоративных прав оператора газораспределительной системы, которые являются составной частью вертикально интегрированной компании.

Говоря о транспортировке, трейдеры и потребители стремятся, прежде всего, четко понимать: будет ли обеспечен принцип независимости оператора ГРС? Каким образом будет гарантировано право доступа к ГРС всем участникам рынка, и как будет выглядеть в итоге договорная система работы?

Решение дискуссионного вопроса лежит, в том числе, в понимании того, что в погоне за возможностью владеть газовым имуществом не должен потеряться вопрос возможности эффективного управления для обеспечения прозрачной работы газового рынка, чтобы условия доступа к сетям транспортировки природного газа в значительной степени способствовали созданию внутреннего конкурентного рынка, а установленные правила обязывали оператора управлять сетями способом, совместимым с недискриминационными, прозрачными и эффективными условиями доступа к сети.

Формально в Украине уже работает рынок газа по новым правилам, но условия доступа к ГРС, определенные соответствующим проектом Кодекса, до сих пор не обнародованы в виде заюстованного документа. Именно этим нормативно-правовым актом устанавливаются правила предоставления услуг оператором, обязанности заказчика услуги транспортировки. Поскольку транспортные газопроводы являются естественными монополиями, они должны быть предметом регулирования. И гарантировать равные условия доступа участникам рынка должен независимый оператор. А следить за тем, чтобы все участники рынка придерживались принципа недискриминационности, должен независимый регулятор. Но до сих пор на законодательном уровне не определены условия деятельности ни того, ни другого. Хотя на рассмотрении в Верховной Раде находятся законопроекты, позволяющие далее утвердить базу подзаконных актов для эффективной работы газового рынка согласно новым условиям.