20 июля 2016 года на сайте Верховной Рады появился текст долгожданного Проекта Закона о внесении изменений в некоторые законы Украины (относительно организации деятельности Кабинета Министров Украины, центральных органов исполнительной власти, других государственных органов и уполномоченных субъектов хозяйствования с целью приведения их к действующей Конституции Украины) регистр. № 4032а. Но за этим названием (и определенной в Пояснительной записке целью) скрывается нечто большее: проект Закона направлен на перестройку важнейших аспектов механизма государственного управления целыми отраслями экономики. В Пояснительной записке также отмечено, что реализация предложенного проекта Закона позволит оптимизировать деятельность КабМина, восстановить доверие к национальным комиссиям-коллегиальным регуляторам в отдельных сферах экономики страны и субъектам хозяйствования, осуществляющим управления объектами публичной собственности в конституционно-правовом поле, что, по мнению авторов, позволит более эффективно формировать и реализовывать государственную политику. Проектом предлагается внести изменения в 21 закон Украины, в том числе и в Хозяйственный кодекс. Ответственным за прохождение законопроекта определен Комитет по вопросам правовой политики и правосудия (председатель – н.д. Р.П. Князевич), а также 13 (!) профильных комитетов Верховной Рады, что подчеркивает многогранность и важность проекта.
Пунктом 1 предлагаемого Проекта № 4032а вносятся изменения в статью 1 Закона Украины о центральных органах исполнительной власти, в которой данная статья претерпевает существенные позитивные изменения: вместо обеспечения и реализации государственной политики в одной или нескольких сферах проектом уточняется, что формирование и реализация государственной политики должна осуществляться «в сферах своей компетенции», и не просто «отдельные функции», а «определенные законом функции». Все мы помним, например, грубое вмешательство Министерства юстиции в процессы дерегуляции экономики с деструктивными предложениями по декодификации хозяйственного законодательства. Думается, эта норма станет надежным предохранителем от необоснованного превышения собственной теперь уже компетенции чиновниками МинЮста. Второе, на что стоит обратить внимание – это терминология. Понятие «государственные полномочия» и «компетенция» всегда были «камнем преткновения» между науками административного и хозяйственного права (второй термин является продуктом науки хозяйственного права), на разнице понятий строилась целая концепция «выталкивания» хозяйственно-правовой терминологии из действующего законодательства. А здесь видим откат или здравый смысл? В связи с возможным включением данного термина в законодательство следует, наверное, задуматься об определении данного понятия в Хозяйственном кодексе, которое стало бы универсальным для остальных актов и избавило бы от лишних терминологических спекуляций.
Изменения к статье 5 указанного Закона возвращают нас к вопросу разделения компетенции центральных органов исполнительной власти, которые предлагается создавать, реорганизовывать и ликвидировать Кабинетом Министров Украины по представлению члена КабМина (а не по представлению Премьер-Министра) с учетом необходимости реализации законов, недопущения дублирования полномочий и предотвращения конфликтов интересов. Создавать, реорганизовывать и ликвидировать министерства, распределять функции между ними предлагается с учетом задач, поставленных КабМину, таким способом, чтоб ни один вопрос государственной политики не оставался вне компетенции членов КабМина. И, естественно, исключалось дублирование компетенции и сама возможность самовольно браться за решение тех вопросов, которые не определены специальным нормативным актом или находятся в компетенции другого министерства, члена КабМина. Видимо, учтен опыт не только взаимоотношений МинЮста с Минэкономразвития в вопросах модернизации публичного экономического (хозяйственного) законодательства и разности подходов: декодификационные устремления первого и наращивание объема ХК у второго министерства. Также с практической точки зрения логичным представляется предложение подкорректировать компетенцию министра в назначении своих заместителей: пропозиция о назначении или увольнении заместителей вносится не Премьер-Министру, а Кабинету Министров Украины как коллегиальному органу.
Наиболее затрагиваемой проектом является статься 7 «Задачи министерства», название которой предлагается изменить на «Функции министерства». Понятие «Задачи» является уж слишком размытым, вместе с тем понятие «Функция» имеет более конкретное смысловое наполнение (относительно регулирования экономики) и отвечает идеям функционального принципа создания и деятельности министерств вместо отраслевого (отдельные отрасли экономики, как видно далее, будут «под опекой» коллегиальных органов – национальных комиссий). И так, новой редакцией указанной статьи предлагается, что министерство будет осуществлять такие функции: 1) систематический мониторинг состояния дел и оценка влияния в сфере компетенции министерства; 2) выявление проблем на основе ознакомления и исследования данных статистики, обращений органов государственной власти и органов местного самоуправления, сообщений в средствах массовой информации, обращений граждан, научных публикаций и других источников информации; 3) информирование общественности и разъяснения относительно оценок министерством положения дел, обсуждение с общественностью проблем, подлежащих первоочередному решению; 4) обобщение практики применения законодательства, принятие мер по его совершенствованию, подготовка и издание инструкций для государственных служащих по правоприменения; 5) обеспечение осуществления профессиональных коммуникаций и социального диалога на отраслевом уровне; 6) выяснение альтернативных возможностей решения проблем, оценка их положительных и отрицательных сторон; 7) определение приоритетов развития и реформирования сферы компетенции министерства; 8) разработка и обеспечение принятия документов, которые определяют государственную политику (концепции, стратегии и т.д.); 9) разработка проектов законов и подзаконных актов, обеспечение их принятия Кабинетом Министров Украины, а также Президентом Украины и Верховной Радой Украины в соответствии с их конституционных полномочий; 10) осуществление иных функций, определенных законами Украины.
В пункте 5 источником идей для выявления и решения проблем указываются сообщения в средствах массовой информации, обращения граждан и научные публикации. Это, безусловно, прогрессивная норма, однако она вызывает несколько замечаний. Все ли сообщения в СМИ следует использовать как источники информации и предложений по решению тех или иных проблем? Понятно, что в век информации и информационных технологий сама информация является инструментом манипуляций, в связи с чем, у государственных органов возникнут существенные трудности при анализе и фильтрации информации, поступающей из СМИ. Зная аналитические способности аппарата различных министерств и прочих государственных органов, обилие советников идеологически и политически ангажированных, можно предположить, что данная норма будет при некоторых условиях использоваться против органов государственной исполнительной власти. Большим прорывом является норма, в которой законодательно закреплена возможность использования достижений науки в связи с использованием научных статей как источника информации и предложений. Но всех ли научных статей? Наука генерирует только научные статьи и никакую другую научную продукцию? А экспертные заключения, аналитические доклады и записки? В связи с чем, не лишним было бы расширить перечень, не ограничиваясь лишь научными статьями (при том, что все мы знаем, как и кем, на основании чего и для чего большинство отечественных «научных» статей пишется). Отметим, что в действующей редакции подобная норма отсутствует.
Вместе с тем, эта норма может быть полезна науке хозяйственного права как возможность внедрения сотен и тысяч неиспользованных (проигнорированных) научных разработок в виде сотен научных докладов, аналитических записок и, наконец, диссертаций.
Проектом предлагается уточнить компетенцию заместителей министра (изменения к статье 9), усовершенствовать иные процедурные вопросы относительно организации деятельности министерств и других центральных органов исполнительно власти (статьи 16, 18-19). При этом формирование государственной политики в соответствующей сфере в компетенции руководителя центрального органа исполнительной власти и его заместителей предлагается заменить на процедуру генерации предложений по совершенствованию состояния правового регулирования в сферах ответственности такого органа, а также на запрос министерства - позицию по проектам других нормативных актов или программных документов. Интересно, а где такое должностное лицо будет брать соответствующие материалы при неудовлетворительном качественном кадровом заполнении должностей в министерства и других органах исполнительной власти? С одной стороны, можно легализовать десятки «частных институтов», которые и так отлично «пристроены» к министерствам, с другой стороны при должном внимании и смене соответствующих подходов для государственных научных учреждений появляются соответствующие возможности влиять на формирование и реализацию государственной политики и ее правовое обеспечение, что тоже является позитивным в сложившихся условиях. При этом, государственные научные учреждения вынуждены будут предоставлять качественный научный продукт, так как в конкурентной борьбе с «грантоедами», советниками всех мастей и «частными институтами по вопросам исследования экономики и права планеты Марс» однозначно проиграют ввиду ограниченности возможностей участия в излюбленной чиновниками «системе откатов».
Далее рассмотрим изменения к Закону о Кабинете Министров Украины, которые касаются определения количества вице-премьеров (дабы исключить политические спекуляции с этим вопросом) (статья 6), снижения волюнтаристской роли Премьер-Министра в назначении должностных лиц различных уровней (вводится система согласований с соответствующими министрами). Довольно ощутимо Проектом предлагается изменить статью 19 Закона о Кабинете Министров Украины: вместо пространной нормы об «общей компетенции Кабинета Министров» предлагается предоставить КабМину решать вопросы государственного управления в сферах правовой политики; политики внутренних дел; политики местного и регионального развития; финансовой, экономической, промышленной, агропромышленной политики; политики труда и социальной политики; инфраструктурной, образовательно-научной политики; политики здравоохранения и экологической политики; культурной и спортивной политики; внешней политики; политики национальной безопасности и обороны. Надо понимать, вот он приблизительный перечень персонального состава КабМина по отдельным сферам – функциям государственного управления без выделения отраслевых вопросов (которые предлагается отдать коллегиальным органам – см. далее).
Кроме того, предлагается ввести должность Государственного секретаря Кабинета Министров Украины, уточнить процедуру назначения других должностных лиц в министерствах и других центральных органов исполнительной власти. Изменением к статье 43 Закона о Кабинете Министров предлагается узаконить сложившуюся практику контроля первого вице-премьера и вице-премьеров по контролю над определённой группой министерств в соответствии с задачами государственной политики и «специализацией» такого вице-премьера. При этом первому вице-премьеру и вице-премьерам по представлению Премьер-министра и решением (согласием) Верховной Рады предлагается разрешить возглавлять отдельное министерство, что, в принципе, является логичным (такие прецеденты мы уже имели в прошлом).
Изменениями в законы Украины «О государственном регулировании рынка ценных бумаг в Украине» и «О финансовых услугах и государственном регулировании рынка финансовых услуг» предлагается переподчинить Национальную комиссию по ценным бумагам и фондовому рынку и Национальную комиссию, осуществляющую государственное регулирование в сфере рынков финансовых услуг (государственные коллегиальные органы) соответственно Верховной Раде (сейчас Комиссии подчинены Президенту Украины и подотчетны Верховной Раде). Проектом предлагается соответствующие Положения о комиссиях утверждать решением Кабинета Министров Украины, что, в целом, отвечает тенденциям усиления влияния Верховной Рады на деятельность всего Кабинета Министров и изменения фундаментальных принципов его формирования при сохранении стратегического направления: перехода к парламентско-президентской форме правления. Кроме этого, меняется принцип формирования состава Комиссий: назначение на должность члена Комиссии предлагается осуществлять на основании открытого конкурсного отбора, организацию и проведение которого осуществляет конкурсная комиссия, состав которой определяется Верховной Радой по представлению профильного Комитета Верховной Рады. То есть, Кабинет Министров и Президент лишаются права каким-либо образом влиять на состав Комиссий. Думается, что здесь не хватает нормы об участи антикоррупционных органов и общественности при осуществлении допуска кандидатов к конкурсу, а также рекомендаций и согласований с КабМином, членам которого потом взаимодействовать с новоизбранными главами и членами Комиссий. Да, вопрос назначения глав и членов Комиссий фактически отдается «на откуп» Парламентскому большинству, уже сформировавшему состав Кабинета Министров и согласовавшего кандидатуру Премьер-Министра с Президентом Украины. Этот механизм нуждается в дальнейшей проработке с точки зрения сбалансированности противовесов в компетенции «квадрата»: Президент-КабМин-Парламентское большинство-Гражданское общество.
Аналогичный принцип положен в основу изменений, предлагаемых к Закону Украины о природных монополиях при формировании национальных комиссий регулирования природных монополий. В связи с этим, логичными являются и изменения к Хозяйственному кодексу Украины, а именно к части 1 статьи 191, в которой предлагается предоставить право устанавливать государственные регулируемые цены, в том числе и государственным коллегиальным органам (комиссиям – авт.) в соответствии с их полномочиями. Здесь логичным было бы использовать слово «компетенция» в связи с уже рассмотренными предложениями.
Предложения, сформулированные к нескольким законам Украины, которые, большинством своим, составляют хозяйственное законодательство, направлены на создание Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, Комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере связи и информатизации с аналогичными принципами формирования, рассмотренными выше. К тому же, Министерство обороны Украины определено субъектом управления государственной собственностью в оборонно-промышленном комплексе Украины, уточняет компетенция Концерна «Укроборонпром» и органов его управления.
Рассмотренный проект Закона о внесении изменений в некоторые законы Украины (относительно организации деятельности Кабинета Министров Украины, центральных органов исполнительной власти, других государственных органов и уполномоченных субъектов хозяйствования с целью приведения их к действующей Конституции Украины) имеет ряд спорных моментов, но, вместе с тем, является во многом революционным, закладывает основы для реформирования системы управления экономикой страны, содержит ряд позитивных для науки хозяйственного права моментов. Данный законопроект после дополнительной проработки и уточнения отдельных положений стоит поддержать, но необходимым считаем обратить внимание авторов на вопросы одновременного усовершенствования норм Хозяйственного кодекса как акта, устанавливающего основы правового обеспечения функционирования экономики и управления с помощью правовых средств государственного воздействия на соответствующие процессы. Такой законопроект только выиграл бы от более содержательного наполнения именно ХК, а внесение изменения лишь в 1 статью вряд ли можно назвать удовлетворительным с точки зрения модернизации хозяйственного законодательства.