Модернизация хозяйственного законодательства не словом, а делом

2 июня 2016 года был принят Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно управления объектами государственной и коммунальной собственности», привнесший существенные изменения в Хозяйственный кодекс (далее – ХК) Украины, в законы «О местном самоуправлении в Украине», «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности в Украине», «Об управлении объектами государственной собственности».

Проект Закона был разработан предыдущим составом Минэкономразвития Украины и подан на рассмотрение Верховной Рады 9 сентября 2015 года (зарегистрирован под № 3062). Ответственным был определен Комитет по вопросам экономической политики, возглавляемый А.Иванчуком, как оказалось позднее, ярым «противником существования Хозяйственного кодекса и Конституционного суда», но КабМину (предыдущему и нынешнему составам) на сей раз удалось продавить такой нужный проект. В пояснительной записке к проекту видим, что он был разработан, в том числе, с целью выполнения пункта 36с Меморандума об экономическом и финансовом сотрудничестве между Правительством Украины и МВФ (IMF Country Report, No 15/69, March 2015, P. 104-105). То есть, наращивание объема ХК Украины не противоречит стратегическому сотрудничеству Украины с международными партнерами (однако, часто находим противоположные мысли, или некорректные переводы иностранных пресс-релизов). Более того, проект дорабатывался при участии «специалистов» МинЮста (привлечены согласно протоколу № 23 заседания Правительственного комитета по вопросам экономического развития и европейской интеграции от 14 августа 2015 года), которым, к счастью, особо не дали «разгуляться» по тексту, а свели плодотворное «сотрудничество» к технико-юиридическим моментам отодвинув от работы штатных (карманных, ручных) «советников и экспертов» МинЮста. Заключения Главного научно-экспертного управления и профильного Комитета от 14 и 16 сентября 2015 года соответственно не содержали каких-либо принципиальных замечаний и возражений к тексту Проекта. Проект был принят в целом 18 февраля 2016 года, но возвращен с замечаниями Президента Украины, после учета которых, повторно принят 2 июня 2016 года. Цивилистам и прочим сторонникам «дерибана» ХК Украины (таковыми можно считать, например, приверженцев принятия Закона об общества с ограниченной и дополнительной ответственностью вне процесса по дополнению ХК) сложно понять логику КабМина: есть же отраслевой Закон об управлении объектами государственной собственности, зачем трогать ХК? А здесь и кроется корень проблемы «узкого» понимания законодательства и желания «четкого» деления законов по их предметам (не смотря на размытость предмета Гражданского кодекса). Управление государственной и коммунальной собственностью – организационно-хозяйственный процесс, требующий не только иструметария управления (принципов, методов, ограничений и пр. – организационно-управленческие хозяйственные отношения), но и наличие соответствующей компетенции у государственных органов и органов местного самоуправления, соответствующего правового статуса и компетенции предприятий государственного и коммунального секторов экономики. Создание инфраструктуры экономики – определение правового статуса субъектов и участников хозяйственных отношений (организационно-структурные хозяйственные отношения), создание условий для функционирования (осуществления хозяйственной деятельности) субъектов хозяйствования – лицензирование, госконтроль и пр. (см. статью 12 ХК Украины), являются прямыми задачами ХК Украины, его предметом и большая часть отношений, складывающихся в сфере управления государственной и коммунальной собственностью, являются организационно-хозяйственными, опять таки составляющими предмета ХК. Следовательно, выбор субъекта законодательной инициативы – КабМина, Хозяйственного кодекса в качестве нормативного акта, в котором представляется возможным одновременно учесть все особенности хозяйственного управления публичной собственностью, является обоснованным и оправданным.

Единственным замечанием здесь может быть название принятого Закона Украины: не проще бы его было назвать «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно управления объектами публичной собственности»? Понятие публичной собственности уже активно находит отражение в научной литературе и, непременно, будет полезным в законотворческой практике как емкое собирательное понятие, включающее в себя государственную, коммунальную собственность (согласно положению Конституции Украины, определяющему формы собственности) и иные де-факто (в отдельных случаях, пока что, и де-юре не смотря на усилия отдельных представителей науки гражданского права, торпедировавших Закон о собственности и разработку его новой редакции) существующие формы собственности: корпоративную, коллективную и уже отмирающую – арендную.

Какие же изменения привнес данный Закон Украины в ХК? Внесения изменения в часть 4 статьи 63 отрывает возможности конкурсного назначения руководителя (генерального директора и тд.) государственного предприятия, то есть в связке и новой редакцией части 3 статьи 65 значительно укрепляет правовой статус конкурса при назначении (избрании) руководителя такого предприятия. Указанная новая редакция статьи 65 определяет должностных лиц предприятия, а также предоставляет возможность расширения данного круга лиц согласно положению Устава. Эта норма является крайне полезной для расследования должностных преступлений руководителей и иных участников преступных сговоров, например, в сфере управления публичной собственностью.

Часть 6 статьи 73 ХК Украины в новой редакции определяет органы управления государственного унитарного предприятия (руководитель предприятия и наблюдательный совет), устанавливает правовую конструкцию их взаимодействия с субъектом управления объектами государственной собственности. Понятие субъекта управления является универсальным и учитывает видовое многообразие таких субъектов. Кроме того, новой редакцией прописана отсылочная норма к Закону Украины об особенном статусе управления объектами государственной собственности в оборонно-промышленном комплексе, что является логичным: данный Закон содержит много особенностей управления и контроля за деятельностью таких государственных предприятий. Также статья 73 ХК дополнена новым пунктом 8, устанавливающим обязательную проверку годовой финансовой отчетности государственного унитарного предприятия независимым аудитором согласно критериям, устанавливаемым Кабинетом Министров Украины. Более того, для государственного унитарного предприятия устанавливается обязанность опубликования информации о своей деятельности путем размещения такой информации на официальном сайте или на сайте субъекта управления объектами государственной собственности, в сроки и в порядке, устанавливаемом Кабинетом Министров Украины. Доступ к таким сайтам должен быть круглосуточным и бесплатным.

Расширение перечня видов информации положительно повлияет на прозрачность процесса управления публичной собственностью и общественного контроля за хозяйственной деятельностью государственных унитарных предприятий. Такой перечень видов информации является довольно внушительным и позволит в дальнейшем составить полную картину специфики и результатов хозяйствования предприятия, деятельности его администрации, в частности, директора и прочих должностных лиц (например, в перечень «публичной» информации включена биографическая справка, включая профессиональную характеристику, руководителя государственного унитарного предприятия, структура, принципы формирования и размер вознаграждения руководителя и членов наблюдательного совета, включая компенсационные пакеты и дополнительные блага). Заслуживает также внимания публикация существенных прогнозируемых факторов риска, которые могут повлиять на операции и результаты деятельности предприятия, вопросы управления рисками, ведомости о договорах, участником которых является государственное унитарное предприятие, информация об операциях и обязательства предприятия перед государственным и/или местными бюджетами и т.д.

ХК Украины дополнен рядом принципиально новых положений, которые были давно на слуху как у общества, так и экспертных кругов в связи с поиском путей преодоления коррупционных рисков в процессе управления публичной собственностью. Согласно положениям новых статей ХК – 73-1 «Хозяйственное обязательство государственного унитарного предприятия, относительно совершения которого существует заинтересованность» и 73-2 «Значительные хозяйственные обязательства государственного унитарного предприятия».

В первой статье зафиксировано понятие хозяйственного обязательства, относительно совершения которого есть заинтересованность, установлен круг заинтересованных лиц в совершении хозяйственного обязательства, определен предмет хозяйственных обязательств государственных унитарных предприятий, а также контроль хозяйственных обязательств с заинтересованностью со стороны наблюдательного совета государственного унитарного предприятия. При этом, частью 10 указанной статьи устанавливается, что если наблюдательный совет или орган, к сфере управления которого принадлежит государственное унитарное предприятие, не приняли никакого решения на протяжении 10 рабочих дней с дня получения информации о хозяйственном обязательстве с заинтересованностью, такое обязательство считается согласованным. Частью 14 указанной статьи руководитель предприятия (а также лицо, им уполномоченное) в установленном порядке в случае нарушения требований ХК Украины, подлежит административной и дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, а также должен возместить ущерб, причиненный своими действиями государственному унитарному предприятию.

Статьей 73-2 «Значительные хозяйственные обязательства государственного унитарного предприятия» ХК Украины вводится понятие значительного хозяйственного обязательства государственного унитарного предприятия как обязательства, превышающего рыночную стоимость имущества, работ, услуг, которые являются его предметом, составляют 10 и более процентов стоимости активов государственного унитарного предприятия, согласно данным последней годовой финансовой отчетности. При этом, Уставом могут быть определены дополнительные критерии отнесения хозяйственного обязательства к значительным. Частью 2 и 3 указанной статьи устанавливается компетенция наблюдательного совета и органа, к сфере управления которого относится государтвенного унитарное предприятие, в частности относительно принятия решения (предоставления согласия) об одобрения хозяйственного обязательства, находящегося в рамках от 10 до 25 процентов от стоимости активов, а также более 25 процентов (в данном случае решение принимается исключительно органом, к сфере управления которого относится государственного унитарное предприятие).

Аналогичными по содержанию являются изменения к статье 78 (части 7 и 8) ХК Украины, изложенной в новой редакции, которые касаются тех же аспектов деятельности коммунальных унитарных предприятий, правового статуса из органов управления, вопросов финансовой отчетности, опубликования информации и положений о хозяйственном обязательстве коммунального унитарного предприятия, относительного которого есть заинтересованность.

Стоит отметить, что принятый Закон значительно детализирует компетенцию Кабинета Министров Украины, является базой для разработки десятка подзаконных актов уровня постановления КабМина. Это положительная тенденция, усложняющая возможности для принятия необоснованных управленческих решений, имеющих, в том числе, коррупционный подтекст.

В целом, рассмотренный Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно управления объектами государственной и коммунальной собственности» требует дальнейшего развития его положений в Законах Украины и подзаконных актах (а возможно, и дальнейшего наращивания регулирующего потенциала ХК Украины относительно основ управления публичной собственностью). Такой процесс в целом отвечает, например, Основным направлениям бюджетной политики на 2017 год (отражает также отдельные положения проекта Меморандума о сотрудничестве с МВФ), в которых предполагается сконцентрировать усилия на улучшении менеджмента предприятий государственного сектора экономики и усовершенствовании контроля за их деятельностью путем внедрения рыночных независимых наблюдательных советов, оптимизации структуры государственного сектора экономики, внедрении рыночных методов управления такими предприятиями и признанных в мире принципов раскрытия информации предприятиями об их деятельности (см. Проект Постановления Верховной Рады Украины об основных направлениях бюджетной политики на 2017 год № 4971 от 13.07.2016 г. ). В общем, это и есть направление дальнейшей работы (дела, а не слова) по модернизации хозяйственного законодательства – наращивания объема (регулирующего потенциала) Хозяйственного кодекса, Верховной Рады в связке с «экономическим блоком» КабМина (в частности, с Минэкономразвития, в том числе и реализация идей, заложенных еще прошлым составом под руководством Н.Яресько).

А каковы же результаты работы «юридического блока» КабМина (здесь – МинЮст)? «Отдельные результаты», составляющие общий негативный фон деятельности чиновников МинЮста заставляет содрогнуться предпринимателей (так называемый и горячо любимый МинЮстом бизнес) всех сфер и уровней: от малого и среднего до крупного, системного. Предлагаем взглянуть, что бывает, когда вместо реформ в сфере хозяйствования (по версии МинЮста – «упрощение условий ведения бизнеса», вопрос только чьего именно бизнеса? Бизнеса «рейдеров»?) одни слова без дела, а иногда и откровенное вредительство.

От «успешно» внедренных МинЮстом новаций (некоторые были протащены через Верховную Раду в виде законов Украины) уже пострадали сотни бизнесменов, и, думается, к концу года счет пойдет на тысячи. Это лишь один из аспектов «регистрационной реформы». Бреши и пробелы в законодательстве, которые, очевидно, не будут заполнены до середины осени (при варианте слаженной работы МинЮста с комитетами Верховной Рады, в чем есть большие сомнения). Пионерами рейдерства, как и следовало ожидать ввиду особенных акцентов МинЮста, стали нотариусы, получившие с легкой руки статус «регистрационных агентов» (о реализации соответствующего статуса банками и, например, Укрпочтой, пока данных нет). Среди отчетливых недоработок, казалось бы, самые прогрессивные и полезные нововведения при операциях с недвижимостью и регистрацией бизнеса: не требуется нотариальное удостоверение подлинности подписей учредителей и участников хозяйственных обществ на учредительных и иных документах, использование печатей, ликвидирован территориальный принцип совершения регистрационных действий и тд.

Вместе с тем, по стране прокатились громкие дела о захватах бизнеса и противоправных операциях с собственностью отдельных граждан и субъектов хозяйствования. Так, недано стало известно о попытке рейдерского захвата ООО «Новус Украина» (сеть всем известных супермаркетов). Цена вопроса – почти 1 млрд. грн. в современных ценах. А инструментом послужили документы с поддельными подписями и печатями, позволившие «запросто» внести изменения в Единый реестр. В схему (на основе отменено территориального принципа регистрации) был включен до этого ничем не приметный регистратор Барышевского сельсовета (!) Киевской области, переоформивший корпоративные права указанного субъекта хозяйствования с иностранными инвестициями. Быстрое вмешательство МВД и Посла Республики Литва (наверное, инструмент куда более надежный, чем отечественный МинЮст – авт.) не позволили рейдерам реализовать полученные таким путем корпоративные права. Но здесь компанию спас «статус», шумиха в прессе и дипломатические каналы, что, в свою очередь, наносит непоправимый вред имиджу страны и ее инвестиционной привлекательности, когда задействуются такие инструменты взамен неэффективных правовых инструментов, являющихся базовыми атрибутами любого правового государства в центре Европы. Интересно, чем закончится начатое уголовное производство? Прогнозируем смело: закончится все «на тормозах». Корпоративные права возвращены собственнику – литовской компании «Консул Трейд Гаус», все рады, конфликт исчерпан и зачем разыскивать этих «неизвестных»?

В центре второго рассматриваемого нами скандала инвестор из Республики Латвия – TRI Management. По заявлению субъекта хозяйствования 4 июля из Госреестра прав на недвижимое имущество были удалены записи о правах собственности и информации об ипотеке на 12 объектов – АЗС вплоть до 2013 года. Ответ ГП «Национальные информационные системы» (компания занимается технической эксплуатацией, поддержкой и обслуживанием Единого реестра) шокировал представителей собственника: на сервер была произведена DDos-атака (несанкционированное вмешательство в работу системы) с повреждением данных именно об этих объектах и ни о каких более (что очень-очень странно, ибо в таких ситуациях страдают не только объекты именно одного конкретно взятого субъекта хозяйствования). При таких сбоях происходит блокирование госреестров, что приводит к временной невозможности внесения любых изменений, но это не оказалось помехой в указанном деле: изменения «точечно» были внесены. На основании первичных документов – договоров купли-продажи имущественных комплексов (от первичных документов нам «рекомендует» избавляться МинЮст ввиду перехода на электронные носители и записи) субъектом хозяйствования оперативно были восстановлены все записи. В данном случае центром аферы послужил частный нотариус, «переписавший» собственность на третье лицо. Дальше – больше. В тот же день, когда собственник на основании первичных документов исправил ситуацию, нотариус повторно «сменил» собственника. Далее компания была вынуждена прибегнуть к публичному обнародованию ситуации (что, думается, не будет способствовать укреплению ее деловой репутации, взаимоотношениям с контрагентами и инвесторами, об имидже страны и госорганов умолчим), обращению в правоохранительные органы, НАБУ.

Не обошла «чаша сия» и коммерческие банки. Укрсоцбанк столкнулся с аналогичными действиями частного нотариуса, инструментом в действиях которого стало поддельное решение Окружного административного суда города Киева, аннулировавшего регистрацию прав на имущество. Нотариус без особых проблем зарегистрирвоал имущество за новым владельцем. По словам представителя банк обратился в МинЮст, но ответа (прогнозируемо – авт.) так и не получил (жалоба в Минюст выходит не очень эффективный инструмент защиты собственности? – авт.). МинЮст как правило в таких случаях отделывается пространными пресс-релизами типа «принимаем меры к нотариусам, которые делают умышленные или «случайные» (как в ситуации со сбоем системы? – авт.) ошибки при регистрации прав собственности. Некоторым регистраторам (ну ничего себе санкции! – авт.) МинЮст блокирует доступ к реестру на … три-шесть месяцев вместо того, чтоб особо прытких пособников рейдеров сажать на те же три-шесть лет. За грубое (интересно, какое такое в рамках действующего «прозрачного и прогрессивного» регистрационного законодательства? – авт.) нарушение МинЮст блокирует доступ к реестру навсегда. Интересно, где публичная статистика таких «блокировок»? Ах да, о чем это мы? О публичности в деятельности МинЮста? Кстати нотариус, совершивший «нападение» на собственность банка, внес изменения в реестр как раз в день после истечения «блокировки» (то есть уже был один раз заблокирован, и такой преюдиции для МинЮста не достаточно, чтоб заблокировать вовсе и передать дело в правоохранительные органы?). Доходит даже до абсурда – изменения в реестр активно вносятся и ночью!

Ну коммерческий банк понятно. Дело прибыльное, а вот на что списать «страдания» Фонда гаранирования вкладов физических лиц? Имеется ввиду нашемвшая ситауция с отменой судом ликвидации Укринбанка и действий на сей раз собственника банка по перерегистрации его в «Укринком» с помощью частного нотариуса.

МинЮст, естественно, с запозданием начал реагировать на ситуацию, была создана комиссия по рассмотрению жалоб на действия регистраторов. «Комиссия рассматривает каждый случай… но если у вас корпоративный конфликт, то мы его не решим, так как у комиссии нет полномочий суда» - заявляют в МинЮсте. А жаль! МинЮсту бы еще и полномочия суда в решении корпоративных конфликтов! А что будет, если реализуется «голубая мечта» П.Петренко и С.Петухова об отмене Хозяйственного кодекса? Тогда можно будет заявить, а что такое корпоративный конфликт? Большинство сгенерированных на скорую руку МинЮстом предложений по исправлению ситуации сводится к усложнению совершения действий нотариусами, рассмотрению возможностей «вернуть все вспять». По нашему мнению, предложение, все же, лишить частных нотариусов функций регистратора не лишено смысла, но при этом в полную силу должны заработать другие институции, например, центры предоставления административных услуг, но до этого еще далеко, хоть и за полгода ситуация сдвинулась с мертвой точки. МинЮст готов «усовершенствовать» реформу, уже зарегистрирован законопроект № 4216, которым будет возвращено нотариальное удостоверение оформления изменения состава участников и руководителей субъектов хозяйствования. Откат назад? Думается, что это необходимо и обоснованно.

Обоснованность такого предложения подтверждается ситуацией со сменой учредителя и руководителя ООО «Клов» (подробнее здесь). Сюжет для блокбастера с плачевными последствиями для имиджа государства и дискредитации всей реформы, инициированной и до конца не продуманной МинЮстом. Ведь была же соответствующая практика за 2005-2010 годы, когда простая процедура нотариального удостоверения действий по смене руководителя спасала предприятия с многомиллиардным оборотом. Привлеченные МинЮстом «карманные» эксперты обязаны были это учесть.

Как-то вяло на этом фоне выглядят оправдательные потуги МинЮста в заказных материалах, публикуемых провластными изданиями. Так, в «Урядовому кур’єрі» (от 21 июля 2016 года, четверг, № 135, стр. 5) была опубликована статья «Министерство юстиции спасло имущество украинцев на сумму более 125 млрд. гривень». Интересно, на какую сумму не успели спасти, и уж слишком красивая сумма, скорее всего она достигнута удачным расположением цифр на клавиатуре при наборе материала: 1,2,5… Все циферки в подряд и звучит! В материале приводится факт героического спасения американской компании «Бунге» и защиты ее инвестиций в размере 13 млрд. грн. Только при чем здесь МинЮст? Для того, чтобы компании отстоять свои интересы, ее представителям пришлось «давить» на Украину через дипломатические каналы, раздувать шумиху в прессе, использовать иные правовые средства защиты собственности. В общем, результат МинЮстом себе откровенно приписан, с чем и поздравляем пропагандистов-неудачников. Нам (судя из статьи) об этом рассказал П.Петренко, тесно связанный с несколькими юрфирмами, «кормящимися» при МинЮсте (не в них ли он собрался трудоустраиваться после анонсированной отставки?), которые, вероятно, защищали интересы компании и «подогнали» Министру услугу в виде пиар-материала, в котором на первый план был выдвинут МинЮст и его «профессиональные деяния» в сфере защиты собственности от рейдерства. «Благодаря реформе регистрационной службы (см. выше – авт.) украинский бизнес (!) и иностранные инвесторы (!!) получили реальный инструмент (так и хочется добавить – инструмент для перераспределения собственности – авт.) для максимально безболезненного (лишения собственности – авт.) возврата имущества, которое захватили рейдеры … С начала года (здесь – 2016 – авт.) при МинЮсте действует комиссия по рассмотрению жалоб в сфере госрегистрации, которая получила 900 жалоб и удовлетворила 150 из них». Как-то слишком невелик процент. При этом П.Петренко отметил, что на комиссию постоянно давят. Ну, дорогой друг, изложи факты в новосозданную НАБУ, прокуратуру и тд., добавь в процесс публичности (чего МинЮст боится как огня) и дело разрешится само собой, гражданское общество Украины и его «юридическая составляющая» уже довольно зрелы, чтоб давать отпор подобным проявлениям, но еще, видимо, не достаточно зрелы, чтоб вразумлять чиновником МинЮста, но мы над этим работаем. Далее в статье ничего интересного: одна сплошная подборка красивых речевок про защиту, важность, нужность, прогресс тд.

В конце хотелось бы сказать несколько слов о кадровом обеспечении МинЮста. Из открытых источников стало известно, что МинЮстом был проведен конкурс на замещение вакантной должности директора Департамента уголовно-исполнительной службы. Среди других претендентов к конкурсу было допущено и победило лицо … с тремя уголовными производствами против него. Речь идет о «бизнесмене» (так сказать) О.Гуназе. Понятно, что статью 4 Закона о госслужбе исполнять МинЮст не собирается (не собирался ранее, и судя по публичным действиям руководителей Министерства и в будущем не собирается). «Добропорядочность – направленность действий госслужащего на защиту публичных интересов и отказ госслужащего от превалирования частного интереса…».

В общем, вот вам и разница в работе Минэкономразвития (автора большинства принятых полезных и актуальных законопроектов в сфере хозяйствования) и МинЮста с «подельниками»-декодификаторами, зачастую продвигающими идеи, например, урегулирования в отдельном Законе деятельности обществ с ограниченной и дополнительной ответственностью. Не видение картины развития хозяйственного законодательства в целом (или даже органическое не восприятие хозяйственного законодательства как объективного явления в правовой системе современной Украины). Если работа первого госоргана (даже в прошлом составе КабМина) была нацелена на решение практических задач усовершенствования государственного управления экономикой по европейским стандартам, повышения прозрачности в управлении публичной собственностью (в частности, государственными, коммунальными предприятиями и публичными акционерными обществами с государственным участием), то «бурная деятельность» второго «госоргана» (намеренно в кавычках – авт.) уже сейчас начала приносить результаты, описанные выше. Всплеск рейдерства, конечно, это только начало. Дальше – больше. МинЮст теперь собирается освоить новые высоты – заняться реализацией … антикоррупционной политики! Ни больше, ни меньше. А результат предсказать и здесь будет не сложно. Вопрос только в том, как эти МинЮстовские «специалисты» будут заниматься реализацией одного из основных направлений в реформировании государственной машины в условиях жёсткого коридора, начерченного странами-партнерами Украины в условия внутренних и внешних вызовов? Какую оценку получит наша страна от партнеров и какая ответственность грозит чиновникам МинЮста? Ответ «никакая» здесь, наверное, уже не является уместным.

P.S. Побольше бы таких Законов Украины, как рассмотренный Закон от 2 июня 2016 года.